Veiði­gjaldið stendur undir kostnaði

Mikil umræða hefur verið um breytingar á veiðigjaldi á undanförnum dögum. Því hefur ítrekað verið haldið fram, ranglega, að greitt veiðigjald nægi ekki fyrir þeim kostnaði sem því var ætlað að mæta. Slíkar fullyrðingar eru einfaldlega rangar.

Rétt er að átta sig á því undir hvaða útgjöldum veiðigjald á að rísa. Á því hafa ekki orðið grundvallarbreytingar frá því að það var fyrst lagt á. Upptöku veiðigjalds í sjávarútvegi má rekja til tillagna Auðlindanefndar sem starfaði um aldamótin og var skipuð fulltrúum allra stjórnmálaflokka. Auðlindanefndin skilaði skýrslu árið 2000 og þar kom fram að hún teldi gjaldtöku af nýtingu allra auðlinda eiga við þrenns konar rök að styðjast. Í fyrsta lagi eigi gjaldtakan að byggjast á því að hún „standi undir þeim kostnaði sem hið opinbera hefur af rannsóknum á og eftirliti með nýtingu auðlinda.“ Í öðru lagi eigi með gjaldtökunni að „tryggja þjóðinni hlutdeild í þeim umframarði sem nýting auðlinda í þjóðareign skapar.“ Að síðustu taldi nefndin að gjaldtaka af nýtingu auðlinda fæli í sér „leiðréttandi skatta og uppbætur (svokallaða græna skatta) til að tryggja hagkvæma nýtingu á auðlindum.“

Árið 2002 var lögum um stjórn fiskveiða breytt þar sem innheimta veiðigjalds var leidd í lög, samanber lög nr. 85/2002. Lagafrumvarpið sem þá var afgreitt var samið í kjölfar skýrslu Endurskoðunarnefndar um stjórn fiskveiða sem kom út árið 2001. Sú nefnd lagði til tvískipt veiðigjald, annars vegar veiðigjald sem tæki mið af föstum kostnaði og hins vegar gjald sem tæki mið af afkomu. Við lögfestingu veiðigjaldsins varð þó raunin sú að til einföldunar yrði gjaldið lagt á í einu lagi.

Til grundvallar álagningu veiðigjaldsins á árinu 2002 var horft til „árlegs kostnaðar vegna þess hluta Fiskistofu er snýr að fiskveiðum (um 400 mkr.), rekstrar Hafrannsóknastofnunar (um 940 mkr.) og afskrifta og fyrirsjáanlegs kostnaðar við fjárfestingar í hafrannsóknaskipum (150-200 mkr.)“, líkt og fram kemur í skýrslu endurskoðunarnefndar og vikið er nánar að í því frumvarpi sem varð síðar að framangreindum lögum nr. 85/2002. Þá segir í athugasemdum sem fylgdu því frumvarpi að verði það að lögum megi gera ráð fyrir að veiðigjaldið „geti staðið undir 3/4 hluta af núverandi rekstrarkostnaði Hafrannsóknastofnunar að viðbættum þeim kostnaði sem hlýst af þeim auknu rannsóknum sem að framan greinir.“ Að auki var þar gert ráð fyrir að veiðigjaldið „geti staðið undir þeim kostnaði Fiskistofu sem snýr að fiskveiðistjórnun og eftirliti.“

Þann 19. júní 2012 voru samþykkt ný lög um veiðigjald, samanber lög nr. 74/2012. Þar kom fram í 2. gr. laganna að veiðigjaldið væri lagt á í þeim tilgangi „að mæta kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðum og fiskvinnslu og til að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapar.“ Með lögunum var lagt á bæði almennt veiðigjald og sérstakt veiðigjald. Almenna gjaldið var lagt til og áætlað með hliðsjón af kostnaði við stofnanir ríkisins á sviði fiskveiðistjórnunar og sjávarútvegs. Í lögskýringargögnum sem því frumvarpi fylgdu var ekki að finna frekari útlistun eða sundurliðun á því sem þar félli undir.

Núgildandi lög um veiðigjald, sbr. lög nr. 145/2018, voru samþykkt á Alþingi í desember 2018. Markmiðsákvæði laganna er óbreytt frá fyrri lögum hvað þann þátt varðar sem snýr að kostnaði ríkisins. Í skýringum sem fylgja ákvæðinu í greinargerð sem fylgir lögunum er tilvísun í áætlaðan kostnað ríkisins við „grunn- og þjónusturannsóknir á fiskstofnum eða lífríki hafsins, stjórnsýslu fiskveiða sem og eftirlit og löggæslueftirlit með fiskveiðum.“

Ef litið er á athugasemdir frumvarpa sem lögð hafa verið fram á Alþingi til grundvallar lögum um veiðigjald frá öndverðu, og reifaðar eru hér að framan, þá eru það fyrst og síðast þrjár stofnanir ríkisins sem veiðigjaldi er ætlað að styðja við. Fyrst ber að nefna rannsóknir á fiskistofnum og lífríki hafsins, sem kemur að mestu í hlut Hafrannsóknastofnunar. Þá er að nefna stjórnsýslu fiskveiða sem hvílir á herðum Fiskistofu. Að lokum er það svo eftirlit og löggæsla með fiskveiðum sem kemur í hlut Fiskistofu og Landhelgisgæslunnar. Rétt er að taka fram að þessar stofnanir sinna ýmsum öðrum verkefnum sem veiðigjald á ekki að fjármagna. Þá er rétt að nefna að áður en veiðigjaldið var upphaflega sett á þá greiddu útgerðir ýmis gjöld til ríkisins til að standa straum af ýmsum kostnaði, til að mynda veiðieftirlitsgjaldi og til Þróunarsjóðs sjávarútvegsins svo eitthvað sé nefnt. Útgerðir greiða enn þann dag í dag ýmis önnur gjöld til að standa straum af ýmsum kostnaði við umsýslu og eftirlit, þrátt fyrir veiðigjald og tilgang þess. Má þar nefna aflagjald, vitagjald, hafnargjöld og ýmis gjöld til bæði Fiskistofu og Samgöngustofu í samræmi við gjaldskrár til að standa undir raunkostnaði við veitta þjónustu.

Í tengslum við verkefnið Auðlindin okkar lagði þáverandi matvælaráðuneyti, undir stjórn Svandísar Svavarsdóttur fyrrum ráðherra, mat á þennan kostnað ríkisins. Þar voru ýmsar stofnanir taldar upp til viðbótar við Fiskistofu, Hafrannsóknastofnun og Landhelgisgæsluna. Mat ráðuneytisins á kostnaði ríkisins á grunn- og þjónusturannsóknum á fiskistofnum eða lífríki hafsins, stjórnsýslu fiskveiða sem og eftirlit og löggæslueftirlit með fiskveiðum hljóðaði upp á 7,9 milljarða króna á árinu 2023 líkt og sjá má af myndinni sem hér fylgir fyrir neðan.

Ráðuneytið gerði svo gott betur og bætti þar við að ef framlög úr ríkissjóði til Vaktstöðvar siglinga, Matís, menntunar í sjávarútvegi, framkvæmda við vita og hafnir og til hafnarbótarsjóðs væru talin með væri kostnaður við þjónustu ríkisins við sjávarútveg 11 milljarðar króna árið 2023. Hvernig samrýmist þetta lögum um veiðigjald? Ber veiðigjald að fjármagna allt sem tengist kostnaði vegna Landeyjahafnar, ferjubryggja, kostnaði vegna skemmtiferðaskipa og flutningaskipa? Ber veiðigjaldi að standa undir kostnaði af rannsóknum sem tengjast landbúnaði og fiskeldi? Svo sannarlega ekki.

Af þessari upptalningu virðist vera nokkuð ljóst að matvælaráðuneytið virðist líta á veiðigjald sem ótæmandi tekjulind sem eigi að fjármagna allt sem viðkemur sjávarútvegi og jafnvel hluta af kostnaði vegna annarra atvinnugreina, samanber ferðaþjónustu, landbúnað og fiskeldi.

Það er hins vegar munur á því hvað atvinnugreinin sjávarútvegur kostar ríkið og þeim kostnaði sem veiðigjaldinu, einu og sér, ber að mæta samkvæmt lögum. Í þessu samhengi verður að hafa í huga að ríkissjóður ber kostnað af hverri einustu atvinnugrein sem hér starfar, en vissulega mismikinn. Á móti fær ríkissjóður tekjur í formi ýmissa skatta og opinberra gjalda sem af verðmætasköpun atvinnugreinanna hlýst. Almennt er það svo að eftir því sem betur gengur hjá einstaka fyrirtækjum í hvaða atvinnugrein sem er, og því hærri laun sem þau greiða starfsfólki, því meiri tekjur fær ríkissjóður og sveitarfélög af verðmætasköpun fyrirtækjanna. Hið sama gildir um tekjur ríkissjóðs og sveitarfélaga af fyrirtækjum í sjávarútvegi, en því til viðbótar greiða þau veiðigjald.

Samtökin hafa tekið saman framlög ríkisins til þeirra stofnana sem óumdeilt er að veiðigjald ber að standa undir samkvæmt lögum, ásamt nokkrum öðrum liðum sem ríkissjóður ber kostnað af vegna sjávarútvegs, sem gætu að hluta til fallið undir þá skilgreiningu. Kostnaður ríkisins hefur verið í kringum 4% af aflaverðmæti sjávarafurða á þessum árum, sem er í samræmi við það hlutfall sem fjallað er um í þeim athugasemdum sem fylgdu með í greinargerð núgildandi laga um veiðigjald. Þá samantekt má sjá á myndinni hér fyrir neðan, að viðbættum tekjum ríkissjóðs af veiðigjaldi, og nær samantektin yfir nokkurra ára tímabil.

Eins og sjá má þá eru tekjur ríkisins af veiðigjaldi mismiklar frá einu ári til annars og á það sér eðlilegar skýringar, enda ráðast þær af afkomu fiskveiða og afla einstaka fisktegunda sem hvort um sig getur sveiflast töluvert á milli ára. Að sama skapi eru þær misháar í samanburði við kostnað ríkissjóðs sem gjaldinu ber að mæta samkvæmt lögum frá einu ári til annars. Eins og sjá má er veiðigjald á hverju einasta ári töluvert umfram kostnað ríkisins, að árinu 2020 undanskildu. Miðað við áætlanir um framlög ríkissjóðs til þessara málaflokka í ár og að tekjur ríkissjóðs af veiðigjaldi verði um 12,7 milljarðar, verður veiðigjaldið hátt í 60% umfram þessi framlög. Það má því hverjum og einum ljóst vera að allt tal um að veiðigjald standi ekki undir kostnaði á ekki við nein rök að styðjast.

Til viðbótar má síðan nefna að í skýringum við markmiðsákvæði núgildandi laga um veiðigjald segir að veiðigjaldi sé einnig ætlað að tryggja þjóðinni beina og sýnilega hlutdeild í þeirri afkomu sem verður til við veiðar á nytjastofnum sjávar. Hér var gerð breyting á fyrri lögum til áréttingar um að „aðrir atvinnuvegir og borgarar landsins njóta margvíslegs óbeins góða af öflugum sjávarútvegi á Íslandi“ og var vísað til skrifa og áherslna Auðlindanefndarinnar í þeim athugasemdum sem fylgdu með í greinargerð laganna. Með þessu er átt við þá staðreynd að þjóðin alls nýtur góðs af öflugum sjávarútvegi. Hér fer fram gríðarleg verðmætasköpun með keðjuverkandi áhrifum á allt hagkerfið og tekjur hins opinbera og samfélagsins alls verða meiri fyrir vikið. Nýsköpun og tækniþróun er hvergi meiri en í sjávarútvegi. Verulegur árangur hefur náðst í umhverfis- og loftslagsmálum, langt umfram aðrar atvinnugreinar hér á landi og sjávarútveg í öðrum löndum. Þá hefur engin atvinnugrein jafnari dreifingu atvinnutekna um landið en sjávarútvegur, sem er hornsteinn atvinnu- og mannlífs á fjölmörgum svæðum vítt og breitt um landið.

Það kann því ekki góðri lukku að stýra að styðjast við skynjun og skapandi útreikninga í sínum málflutningi frekar en staðreyndir. Veiðigjaldinu var ætlað að standa undir ákveðnum kostnaði og það hefur það að jafnaði gert sama hvað einstaka ráðherra kann að finnast um það. Í lokin má svo velta því fyrir sér hvort aðrar atvinnugreinar muni þurfa að sæta sömu meðferð af hálfu stjórnvalda. Ferðaþjónustan myndi þá sem dæmi þurfa að greiða sérstaklega fyrir starfsmenn Isavia, löggæslu á vegum úti, slit á vegum og menntun matreiðslumanna. Listinn gæti orðið langur.

Höfundur er framkvæmdastjóri SFS.