Af hverju er ekki hægt að fram­fylgja á­kvörðunum Út­lendinga­stofnunar?

Umræðan um málefni útlendinga á Íslandi hefur á síðustu árum einkennst af því að stjórnvöld lýsa yfir brýnum aðgerðaþörfum og fullyrða að flóttamannakerfið standi „við þolmörk“. Þessi orðræða er notuð til að réttlæta ýmis ný og harðari úrræði, meðal annars skerðingu réttinda og úrræða fyrir fólk á flótta og er nýjasta útspilið fyrirhugaðar heimildir til þess til þess að svipta fólk – jafnvel börn – frelsi sínu án þess að það hafi neitt sér til sakar unnið.

Til þessara ráða er gjarnan gripið þegar ekki er hægt að framfylgja ákvörðun íslenskra stjórnvalda um að það skuli fara úr landi og fólk er ekki álitið sýna „samstarfsvilja“.

En af hverju er það ekki hægt?

Ástæða þess að ekki er hægt að framfylgja ákvörðunum Útlendingastofnunar, er þó önnur en stjórnvöld virðast gefa í skyn. Það er ekki vegna þess að umræddir umsækjendur vilji ekki una ákvörðun stjórnvalda. Það er vegna þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar eru í sífellt fleiri tilvikum óframkvæmanlegar samkvæmt þjóðarétti.

Með nýlegum lagabreytingum var stjórnvöldum heimilað að ákveða að fólk eigi að fara til einhvers annars lands en heimaríkis, jafnvel þangað sem viðkomandi hefur enga heimild til komu eða dvalar. Þetta er nýtt. Stjórnvöld reyna nú að knýja viðkomandi einstaklinga til þess að fara „sjálfviljug“, með því að þau sæki sjálf um heimild til komu og dvalar í einhverju ríki sem Útlendingastofnun finnst við hæfi. Í stað þess einfaldlega að taka umsóknir fólks til efnismeðferðar og taka afstöðu til þess hvort það sé öruggt í heimalandi sínu eða ekki, er umsóknin aldrei opnuð, heldur fólki skipað að fara „eitthvert annað“ til að sækja þar um vernd; eitthvert sem íslensk stjórnvöld hafa enga heimild til að senda fólk.

Réttur ríkja til að ráða eigin landamærum

Fullveldisregla þjóðaréttar heimila fullvalda ríkjum að stjórna eigin landamærum. Þetta felur meðal annars í sér að eitt ríki getur ekki sent einstakling inn á yfirráðasvæði annars ríkis án samþykkis þess. Þessi regla er jafn ófrávíkjanleg og hún er einföld. Engu ríki er skylt að taka við erlendum ríkisborgara sem það hefur ekki sjálft veitt heimild til komu eða dvalar. Hvað þætti ráðherrum Íslands annars um það ef önnur ríki tækju upp á því að senda sína hælisleitendur hingað upp á sitt einsdæmi?

Með breytingum á lögum um útlendinga árið 2023 var aukið við heimildir Útlendingastofnunar til að vísa frá umsóknum um alþjóðlega vernd. Í lögunum er nú gert ráð fyrir að Útlendingastofnun geti skipað umsækjanda að fara til ríkis (annars en heimaríkis viðkomandi) sem stofnunin telur „sanngjarnt og eðlilegt“ að umsækjandi fari til, óháð því hvort viðkomandi hafi þar gilda heimild til komu eða dvalar, og án þess að tryggt sé að ríkið taki við einstaklingnum og veiti honum áheyrn eða skjól.

Þetta er íslensk sérregla sem gengur mun lengra en sambærileg ákvæði í Evrópurétti og við þessu var varað. Vandinn við að framfylgja ákvörðunum Útlendingastofnunar er því ekki utanaðkomandi, ófyrirséður og illviðráðanlegur. Hann er heimatilbúinn, skýrt fyrirséð afleiðing lagabreytinga sem Alþingi samþykkti þvert á viðvaranir sérfræðinga og í andstöðu við meginreglur þjóðaréttar.

En er þetta ekki í samræmi við það sem nágrannalöndin eru að gera?

Nefnilega ekki. Í Evrópureglum eru nefndar skýrar forsendur fyrir því að vísa megi umsækjanda til þess sem kallað er „öruggt þriðja ríki“. Þar þarf m.a. samþykki móttökuríkis fyrir viðtöku einstaklingsins – eins og augljóst má vera – auk þess sem tryggt þarf að vera að umsækjandi geti sótt um alþjóðlega vernd í móttökuríkinu og njóti þar verndar gegn áframsendingu þangað sem líf hans eða frelsi er í hættu.

Af hverju var þetta ekki vandamál áður?

Áður en dómsmálaráðherrar Íslands hófu keppnina um það hver gæti mest fullyrt um að hér væri allt að fara í skrúfuna – eða öllu heldur áður en þau skelltu því meðvitað í skrúfuna – var framkvæmdin þannig að ýmist var umsókn tekin til efnismeðferðar, svo komast mætti að niðurstöðu um það hvort viðkomandi einstaklingur ætti rétt á alþjóðlegri vernd frá heimaríki eða ekki; einstaklingi var vísað til lands þar sem hann hafði þegar fengið vernd og hafði þar með heimild til komu og dvalar; eða til annars aðildarríkis Dyflinnarreglugerðarinnar, á grundvelli samþykkis þess ríkis.

Þannig er það ekki lengur og því er – líkt og varað var við – orðinn til sístækkandi hópur einstaklinga sem hvorki getur farið né fengið að vera, ekki vegna eigin ranggjörða, heldur vegna kerfislægrar mótsagnar stjórnvalda.

Íslenska sérreglan um „samstarfsvilja“

Við þessu var varað í aðdraganda lagasetningarinnar, sem fyrr segir, en plan stjórnvalda var – og er – þá einfaldlega að finna leiðir til þess að knýja viðkomandi einstaklinga til þess að fara „sjálfviljug“, með því að þau sæki sjálf um heimild til komu og dvalar í einhverju ríki sem Útlendingastofnun finnst við hæfi, jafnvel þó það gangi gegn lögum þess lands og þar með gegn þjóðarétti.

Til stuðnings nýjustu tillögum ráðherra um „brottfararstöð” (fangabúðir) fyrir saklaust fólk á flótta er talað um að búðirnar séu einungis ætlaðar fólki sem sýni ekki „samstarfsvilja“ í kjölfar ákvörðunar stjórnvalda um að þau skuli yfirgefa landið. Þetta hugtak á sér hins vegar enga stoð í Dyflinnarreglugerðinni, Flóttamannasamningnum eða í Evrópurétti almennt.

Eina „samvinnan“ sem er talin nauðsynleg samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni er sú að umsækjandi „láti sig ekki hverfa“ á meðan á málsmeðferð stendur. Í Evrópurétti er viðurkennt að ekki sé hægt að gera kröfu um að einstaklingur sé sammála niðurstöðu stjórnvalda eða að hann fallist á að fara; stjórnvöld hafa einfaldlega heimildir til þess að framfylgja sínum ákvörðunum og við það situr.

Í nýlegri framkvæmd hér á landi hefur fólk hins vegar verið álitið „ósamvinnuþýtt“ fyrir það til dæmis að segja í fjölmiðlaviðtali að það telji niðurstöðuna ranga, fyrir að vilja dvelja með nánum fjölskyldumeðlimi sem liggur á sjúkrahúsi hér á landi, fyrir að sækja sér lögfræðiaðstoð eða jafnvel bara ráðgjöf, óska eftir endurskoðun málsins, eða með því að afþakka vasapening sem viðkomandi er boðinn fyrir það að fara aftur til heimaríkis. Það að einstaklingur sé „ósamvinnuþýður“ í þessum undarlega skilningi er síðan notað til þess að réttlæta það að setja fólk á götuna, skerða grundvallarréttindi þess, svipta það heilbrigðisþjónustu og niðurlægja það; og síðast en ekki síst, frá og með júní á næsta ári, frelsissvipta það ásamt börnum sínum.

Hin íslenska krafa um „samstarfsvilja“ umsækjenda um alþjóðlega vernd á sér þannig enga stoð í evrópskri lögfræði. Um er að ræða pólitískt tungutak sem íslensk stjórnvöld vilja fara með sem lög.

Réttindasvipting sem stjórntæki og lagaleg óreiða

Ekki nóg með að þetta fyrirkomulag og þessi framkvæmd séu ekki í neinu samræmi við það sem tíðkast í Evrópu, þá er afar torvelt að ímynda sér að það geti talist í samræmi við Mannréttindasáttmála Evrópu.

Þá má vel spyrja sig hvers vegna ákveðnar breytingar hafa verið gerðar á íslenskum lögum um útlendinga á undanförnum misserum, en eitt er víst að þær eru ekki til þess fallnar að auka skilvirkni, einfalda regluverkið eða draga úr eyðslu á almannafé. Og ekki er það samræmi við regluverk annarra ríkja. Tilgangurinn hlýtur því að vera einhver annar.

Höfundur er varaformaður FTA - félags talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd