Fjall­konan

Þegar Guðni Ágústsson skrifar í Morgunblaðið 28. maí s.l. undir fyrirsögninni „Stattu vörð um fjallkonuna fríðu, láttu ekki nauðga henni“ og líkir þjóðaratkvæðagreiðslunni um mögulegt áframhald viðræðna við ES við nauðgun, þá rifjast upp ein af stjórnarathöfnum hans sem landbúnaðarráðherra, en hann var ráðherra málaflokksins á árunum 1999 til 2007. Sú stjórnarathöfn var breytingin á jarðarlögunum árið 2004. Í grein sinni í Mogganum lýsir hann einnig áhyggjum af framtíð landbúnaðar og telur fram sömu dómsdagsrök og haldið var fram þegar Ísland gerðist aðili að EES samningnum sem tók gildi 1994.

Þegar ný jarðalög voru samþykkt á Alþingi árið 2004 urðu tímamót í íslenskri löggjöf um eignarhald og ráðstöfun lands. Með lögunum var horfið frá eldri hugsun um að bújarðir væru sérstök samfélagsleg auðlind sem bæri að verja með ströngum reglum um búsetu, nýtingu og samfélagslega ábyrgð. Í staðinn var lögð meiri áhersla á frjálsan markað, aukinn ráðstöfunarrétt landeigenda og einfaldari jarðaviðskipti. Landbúnaðarráðherra á þessum tíma var einmitt Guðni Ágústsson. Hann bar pólitíska ábyrgð á frumvarpinu og fylgdi því eftir á Alþingi. Þótt breytingarnar hafi verið kynntar sem „nútímavæðing“ á gamalli löggjöf höfðu þær víðtæk áhrif á þróun markaðar með jarðnæði á Íslandi og opnuðu nýja möguleika fyrir fjársterka fjárfesta, þar á meðal erlenda aðila. Miðað við þær upplýsingar sem ég hef komist yfir eru yfir 100 jarðir á Íslandi að hluta eða öllu leyti í eigu erlendra og íslenskra fjárfesta. Dæmi: Ratcliffe og tengd félög eiga 29 jarðir/ 26 eignarhluta, yfir 100.000 hektara. Chad R. Pike og tengd félög eiga 12 jarðir.

Gamla kerfið

Eldri jarðalög byggðu á þeirri hugsun að bújarðir væru ekki venjuleg fjárfestingareign heldur hluti af samfélagslegum og þjóðlegum innviðum landsins. Jarðir tengdust matvælaframleiðslu, byggðastefnu, búsetu og yfirráðum yfir auðlindum. Af þeim sökum giltu ýmsar takmarkanir:

• sveitarfélög og jarðanefndir höfðu meira eftirlit með viðskiptum,
• forkaupsréttur gat komið í veg fyrir ákveðin kaup,
• rík áhersla var lögð á búsetu og hefðbundna nýtingu,
• erfiðara var að safna saman stórum landsvæðum,
• samfélagsleg sjónarmið vógu þyngra en hreint markaðsverð.

Þessi nálgun var að nokkru leyti sambærileg því sem enn gildir í Noregi.

Nýju jarðalögin 2004

Með jarðalögum nr. 81/2004 var stefnu stjórnvalda breytt verulega. Guðni Ágústsson talaði sjálfur fyrir því að færa löggjöfina „inn í nýja öld“ og gera viðskipti með jarðir einfaldari og frjálsari. Helstu breytingarnar voru:

• dregið var úr afskiptum sveitarfélaga og jarðanefnda,
• forkaupsréttur hins opinbera varð veikur eða afnuminn í mörgum tilvikum,
• landeigendur fengu aukinn ráðstöfunarrétt,
• auðveldara varð að kaupa og selja jarðir á almennum markaði,
• markaðsverð fór að ráða meiru en samfélagsleg sjónarmið.

Lögin breyttu þannig eðli bújarða. Þær urðu í auknum mæli fjárfestingaeign fremur en samfélagsleg framleiðslueining.

Ábyrgð ráðherrans

Þótt margir stjórnmálamenn hafi stutt breytingarnar hvíldi meginábyrgðin á Guðna sem landbúnaðarráðherra. Hann lagði frumvarpið fram, kynnti það og var helsti talsmaður þess. Ráðherrann lagði áherslu á:

• aukið frelsi landeigenda,
• einfaldari stjórnsýslu,
• minni opinber afskipti,
• virkari fasteignamarkað.

Í reynd fólst í þessu hugmyndafræðileg breyting frá samfélagslegri stýringu yfir í markaðsvæðingu jarðaviðskipta. Árin eftir lagabreytingarnar hófst mikil samþjöppun lands í höndum fjársterkra einstaklinga og félaga. Sérstaklega jókst áhugi á:

• laxveiðijörðum,
• vatnsréttindum,
• hálendisjörðum,
• ferðaþjónustulandi,
• auðlindasvæðum.

Erlendir fjárfestar og búsetuskilyrði

Formlega séð héldust áfram ákveðnar takmarkanir á eignarhaldi erlendra aðila. Ríkisborgarar utan Evrópska efnahagssvæðisins þurftu áfram sérstakt leyfi ráðherra til fasteignakaupa. Hins vegar höfðu nýju lögin mjög mikil óbein áhrif. Í fyrsta lagi nutu ríkisborgarar innan EES í reynd sambærilegra réttinda og Íslendingar samkvæmt EES-reglum. Þegar innlenda kerfið var gert frjálsara urðu því möguleikar erlendra EES-aðila sjálfkrafa meiri. Í öðru lagi voru búsetuskilyrði veik eða engin. Kaupandi þurfti ekki með sama hætti og áður að sýna fram á virkan búskap eða raunverulega búsetu á jörðinni. Í þriðja lagi varð auðveldara að kaupa stór landsvæði í fjárfestingaskyni. Jarðir urðu eftirsóttar sem:

• fjárfesting,
• veiðieign,
• ferðaþjónustueign,
• framtíðarauðlind.

Þetta varð sérstaklega sýnilegt þegar erlendir fjárfestar fóru að sýna stórum íslenskum jörðum áhuga eftir bankahrunið 2008.

Samanburður við Noreg

Noregur hefur haldið mun fastar í samfélagslega hugsun um eignarhald bújarða. Þar gilda enn strangar reglur um:

• búsetuskyldu,
• ræktunarskyldu,
• samþykki stjórnvalda fyrir kaupum,
• takmarkanir á verðhækkunum.

Í mörgum tilvikum þarf kaupandi að búa sjálfur á jörðinni í að minnsta kosti fimm ár. Sveitarfélög og ríki hafa víðtækt vald til að hafna kaupum ef talið er að þau samræmist ekki byggðastefnu eða landbúnaðarhagsmunum. Erlendir aðilar standa einnig verr að vígi í Noregi. Þótt EES-reglur hafi áhrif eru stjórnvöld þar almennt mun virkari í að verja landbúnaðarland gegn hreinum fjárfestingarkaupum. Norska kerfið byggir enn á þeirri hugsun að land sé samfélagsleg auðlind fremur en hefðbundin markaðsvara.

Samanburður við Danmörku

Danmörk hefur einnig strangari reglur en Ísland varðandi kaup á landbúnaðarjörðum. Þar hafa lengi gilt reglur um:

• búsetuskyldu,
• menntun eða tengsl við landbúnað,
• hámarksstærðir landareigna,
• samþykki stjórnvalda fyrir ákveðnum kaupum.

Danir hafa jafnframt haldið sérstökum undanþágum gagnvart Evrópurétti til að verja sumarbústaði og ákveðnar tegundir fasteigna gegn erlendu eignarhaldi. Þótt reglur hafi verið rýmkaðar á síðustu árum eru danskir landeigendur enn bundnir meiri samfélagslegum skyldum en íslenskir landeigendur. Og rétt er að benda á að Danir eru innan ES!

Ísland fór í gagnstæða átt

Á meðan Noregur og Danmörk héldu í sterkari samfélagslega stýringu á eignarhaldi lands fór Ísland í gagnstæða átt eftir 2004. Íslenska kerfið varð:

• markaðsvæddara,
• frjálsara
• minna bundið búsetu,
• opnara fyrir fjárfestingum.

Afleiðingin varð sú að Ísland er að sumu leyti eitt opnasta land Norðurlanda hvað varðar kaup á bújörðum og stórum landsvæðum. Jarðalögin frá 2004 voru ekki aðeins tæknileg lagabreyting heldur grundvallarbreyting á hugmyndafræði um eignarhald og nýtingu lands. Undir stjórn Guðna Ágústssonar var farið frá kerfi þar sem bújarðir voru fyrst og fremst samfélagsleg auðlind yfir í kerfi þar sem markaðsfrelsi og eignarréttur fengu meira vægi. Þær breytingar auðvelduðu fjárfestum að kaupa íslenskt land, drógu úr vægi búsetuskilyrða og opnuðu að verulegu leyti fyrir jarðarkaup erlenda aðila innan EES. Breytingin 2004 hefur valdið íslenskum landbúnaði tjóni, stuðlað að þróun sem hefur veikt stöðu landbúnaðar, byggða og samfélagslegs forræðis yfir landi og gengið freklega gegn hagsmunum Fjallkonunnar fríðu. Víða um land hafa jarðarkaup fjárfesta haft í för með sér að almenningi er meinaður aðgangur að náttúru Íslands t.d. með lokun vega og slóða eða banni við för yfir óræktað land. Það þarf nauðsynlega að endurskoða jarðarlög á Íslandi með hliðsjón af forræði yfir auðlindum, byggðastefnu, matvælaframleiðslu og matvælaöryggi. Ef stjórnmálamenn meina eitthvað með talinu um matvælaöryggi og sjálfbærni þarf að breyta um stefnu á þessu sviði. Fjallkonan fríða á skilið betri talsmann en fyrrum landbúnaðarráðherrann.

Höfundur situr í stjórn VG.