Henti­stefna gagn­vart al­þjóða­lögum – Þrjú dæmi um ein­hliða að­skilnað

Þann 18. mars munu fulltrúar Serbíu og Kósóvó hittast á fundi í Norður-Makedóníu. Þar munu þeir ræða áætlun um endurnýjuð tengsl milli serbnesku stjórnarinnar í Belgrad og stjórnar Kósóvó í Pristina. Um árabil hefur andað köldu milli þessara deiluaðila og enn sem komið er hafa yfirvöld í Belgrad ekki viðurkennt Kósóvó sem sjálfstætt ríki. Þrátt fyrir nýju áætlunina er viðurkenning Serbíu á Kósóvó ekki á borðinu. Er tregða Serbíu afleiðing yfirgangs og ósveigjanleika eða liggja flóknari ástæður að baki? Til að svara þeirri spurningu þarf að skoða málið í samhengi við alþjóðalög.

Alþjóðalög byggja á lagalegum frumreglum. Sú frumregla sem hefur mest vægi í deilunni milli Serbíu og Kósóvó er frumreglan um svæðisbundinn heilleika (e. territorial integrity). Þessi frumregla setur stofnun nýrra ríkja ákveðnar skorður og hindrar yfirleitt einhliða aðskilnað héraða frá ríkjum. Til dæmis hefur hún úrslitaþýðingu í yfirstandandi stríði í Úkraínu. Samkvæmt frumreglunni felur tilraun fimm héraða Úkraínu til að sameinast Rússlandi í sér einhliða aðskilnað sem brýtur gegn svæðisbundnum heilleika Úkraínu.

Nú gæti einhver spurt á hvaða forsendum geti náðst sátt um hvaða svæði tilheyri ríki yfirhöfuð? Sú sátt byggir á annarri frumreglu sem tiltekur að einungis sé heimilt að stofna ný ríki með síðustu viðurkenndu landamærum svæðis. Úkraína hefur átt sömu landamæri síðan árið 1954 þegar hún var eitt Sovétlýðveldanna. Þess ber að geta að mörg landamæri hafa verið dregin án tillits til þjóðernis íbúa svæðisins, en sú staðreynd rýrir ekki lögmæti landamæranna.

Pakistan og Bangladess

Það þarf vart að taka fram að aðskilnaður héraðanna fimm í Úkraínu hefur ekki hlotið viðurkenningu alþjóðasamfélagsins. Raunar eru aðeins þrjú dæmi um einhliða aðskilnað eftir seinni heimsstyrjöldina sem hafa hlotið viðurkenningu af nokkru tagi – nánar tiltekið Bangladess, Kósóvó og Palestína. Af þessum þremur ríkjum er aðeins Bangladess talið lögmætt af alþjóðasamfélaginu í heild sinni.

Í um tvo áratugi var Bangladess hluti af Pakistan, en Pakistan var áður hluti af bresku nýlendunni Indlandi. Fyrir sjálfstæði Indlands voru þar fjölmenn samfélög bæði hindúa og múslima. Fulltrúum múslima á Indlandi (e. All-India Muslim League) var þvert um geð að deila framtíðarríki sínu með hindúum. Af þeim sökum þrýstu þeir á Breta að skipta ríkinu í aðgreind yfirráðasvæði hindúa og múslima.

Stærsti galli þessarar áætlunar var sá að svæði múslima var að finna bæði í austur- og vesturhluta landsins, en á milli þeirra voru svæði þar sem hindúar voru í meirihluta. Engu að síður voru öll meirihlutasvæði múslima sameinuð í einu ríki. Það þýddi að rúmlega tvö þúsund kílómetra fjarlægð var milli vesturhluta og austurhluta hins nýja ríkis.

Árið 1971 skildi austurhlutinn sig einhliða frá Pakistan og tók upp nafnið Bangladess. Það var hins vegar ekki fyrr en árið 1974 sem yfirvöld í Pakistan viðurkenndu Bangladess sem sjálfstætt ríki. Það var fyrst þá sem Bangladess var samþykkt sem aðildarríki Sameinuðu Þjóðanna (bls. 202-204). Hin mikla fjarlægð milli austur- og vesturhluta Pakistans greiddi óhjákvæmilega fyrir sundrun ríkisins. En í flestum tilvikum er sú breyta ekki til staðar þegar um einhliða aðskilnað er að ræða.

Serbía og Kósóvó

Fyrir aldarfjórðungi hófst borgarastyrjöldin í Kósóvó, í kjölfar upplausnar Júgóslavíu í nokkur smærri ríki. Þessi ríki voru sjálfstæðar einingar ríkjasambandsins og því var aðskilnaður þeirra leyfilegur samkvæmt alþjóðalögum. En gegndi sama máli um Kósóvó?

Árið 1990 samþykkti serbneska þingið (þá hluti af Júgóslavíu) breytingu á stjórnarskránni sem svipti Kósóvó stöðu sjálfstjórnarhéraðs. Þessi breyting olli stigmagnandi óánægju meðal albanskra íbúa Kósóvó þar til stríðsátök brutust út. Skömmu síðar ályktuðu Sameinuðu þjóðirnar að grípa þyrfti inn í borgarastyrjöldina og var það gert undir forystu NATO árið 1999. Það inngrip leiddi af sér stofnun sérstaks verndarsvæðis fyrir Kósóvó (UNMIK). Níu árum síðar lýsti Kósóvó yfir sjálfstæði.

Líkt og kom fram í upphafi greinarinnar hefur Serbía aldrei viðurkennt sjálfstæði Kósóvó. Það er umdeilt hvort sú afstaða eigi rétt á sér.Ef lagabreyting serbneska þingsins um stöðu Kósóvó innan ríkjasambandsins var lögmæt, þá var sjálfstæðisyfirlýsing Kósóvó ólögmæt samkvæmt frumreglunni um svæðisbundinn heilleika. Hins vegar, ef serbneska þingið hafði ekki heimild til að breyta stöðu Kósóvó, þá ætti Kósóvó að teljast lögmætt ríki.

Staða Kósóvó er skiljanlega mjög umdeild meðal alþjóðasamfélagsins. Til vitnis um það hefur Kósóvó ekki aðild að Sameinuðu þjóðunum og um helmingur aðildarríkjanna viðurkennir ekki sjálfstæði þess. Þeirra á meðal eru Grikkland og Spánn en bæði ríkin eru aðildarríki NATO. Tilfelli Kósóvó er gott dæmi um hvernig óvissa getur myndast í flóknum alþjóðlegum álitamálum.

Ísrael og Palestína

Lagalegu álitamálin falla þó stundum í skugga tilfinningahita og pólitískra hugsjóna og það má hvergi betur sjá en í deilunni milli Ísraels og Palestínu. Sú deila hefur í raun orðið að helsta prófsteini frumreglunnar um svæðisbundinn heilleika. Því miður má segja að hentistefna gagnvart alþjóðalögum hafi einkennt meðhöndlun málsins til þessa. Deilan er gjarnan sett fram á þann hátt að Ísrael og Palestína séu tvö sjálfstæð ríki sem eigi í innbyrðis deilum um landsvæði. Raunin er hins vegar sú að Ísrael er sjálfstætt ríki sem á í deilum við palestínskar aðskilnaðarhreyfingar (Sjá nánari útskýringu undir „Rangfærslu 3“ í fyrri grein minni).

Það er að vísu rétt að sjálfstæðisyfirlýsing PLO hefur hlotið viðurkenningu fleiri ríkja en Kósóvó, en það hefur ekki verið að kostnaðarlausu. Viðleitni ákveðinna alþjóðastofnana til að þvinga fram lausn í málinu hefur beinlínis leitt af sér rangtúlkun alþjóðalaga. Gamlar vopnahléslínur og ráðgefandi tillögur að skiptingu landsins hafa verið ranglega skilgreindar sem lögmæt landamæri. Auk þess hefur ítrekað verið horft fram hjá áratugalangri starfsemi hryðjuverkasamtaka á svæðinu.

Engu að síður eru lögin sjálf skýr og frumreglan um svæðisbundinn heilleika er óumdeild. Árið 1996 komst nefnd Sameinuðu þjóðanna að þeirri niðurstöðu að „alþjóðalög viðurkenni ekki almennan rétt hópa fólks til að einhliða lýsa yfir aðskilnaði frá ríki“. Samningaviðræður eru því eina löglega verklag aðskilnaðarhópa og eru þeir háðir gagnkvæmri viðurkenningu ríkisins sem þeir vilja skilja sig frá. Eftir nokkurra ára stríðsátök var það leiðin sem Pakistan og Bangladess fóru árið 1974.

En fulltrúar Palestínumanna hafa hingað til farið þveröfuga leið. Samtök þeirra eru meira í ætt við Aðskilnaðarhreyfingu Baska (ETA) og Tamíltígrana (LTTE) á Srí Lanka. Þessar hreyfingar rekja uppruna sinn til blóðugra átaka milli ólíkra þjóðfélagshópa. Það er því að vissu leyti skiljanlegt að bág staða þeirra veki samúð alþjóðasamfélagsins. En það breytir því ekki að samtök þeirra hafa stuðst við hryðjuverkastarfsemi í viðleitni sinni til að þvinga fram sjálfstæði. Hvorki ríki Baska á Spáni né ríki Tamíla á Srí Lanka hafa orðið að veruleika. Baráttuaðferðir þeirra brutu í bága við alþjóðalög og kröfum þeirra var hafnað.

Óréttlát frumregla?

Nú er viðbúið að sumir álíti frumregluna um svæðisbundinn heilleika vera óréttláta gagnvart þjóðarbrotum og minnihlutahópum. En sú ályktun tekur ekki stóra samhengið með í reikninginn. Hvar væri réttlætið í því að samtök sem hafa framið hryðjuverk hljóti skyndilega viðurkenningu alþjóðasamfélagsins? Er skynsamlegt að kenna hryðjuverkahópum að aðferðafræði þeirra virki? Þegar allt kemur til alls hafa alþjóðalög verið sett til varnar hinum þögla meirihluta gegn uppreisnaröflum.

Enn er óráðið hvort alþjóðasamfélagið viðurkenni Kósóvó, Palestínu eða önnur umdeild ríki með afgerandi hætti í náinni framtíð. En það verður að taka til greina fordæmisgildi slíkra viðurkenninga, sérstaklega í ljósi yfirstandandi ógnar við landamæri Úkraínu, Georgíu og fleiri grannríkja Rússlands. Gæta þarf að því að gefa ekki afslátt af mikilvægum frumreglum því það er erfitt að sýna staðfestu í skugga hentistefnu.

Höfundur er áhugamaður um alþjóðamál.