Verklokafælni stjórnvalda

Kjartan Björgvinsson skrifar 1. október 2026 12:45

Íslensk stjórnvöld eiga stundum auðveldara með að greina vandamál en að leysa þau.

Það er eitt að taka sér tíma til að vanda ákvarðanir. Annað er þegar áratugir líða frá því að vandamál verður öllum ljóst þar til nokkuð er gert – eða ekkert er gert yfirleitt.

Verklokafælni er ekki tregða til að byrja. Hún er tregða til að ljúka: að taka endanlega ákvörðun, axla kostnaðinn og standa við niðurstöðuna.

Stærsta dæmið er sjálf stjórnarskráin.

Stjórnarskrá lýðveldisins tók gildi árið 1944. Hún var ekki samin frá grunni fyrir hið nýja lýðveldi heldur byggði að verulegu leyti á eldri stjórnskipun. Raunar var það meðvitað á sínum tíma að breyta ekki meiru en nauðsynlegt var vegna stofnunar lýðveldisins og halda heildarendurskoðun áfram síðar.

Meira en áttatíu árum síðar er þeirri heildarendurskoðun enn ólokið.

Afleiðingin er sú að stjórnarskráin lýsir ekki því stjórnkerfi sem við búum við.

Samkvæmt orðalagi hennar fara Alþingi og forseti saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnvöld fara með framkvæmdarvaldið og samkvæmt ákvæðum stjórnarskrárinnar skipar forseti ráðherra og veitir þeim lausn.

Þannig virkar íslenska stjórnkerfið ekki í reynd.

Ísland er þingræðisríki. Staða ríkisstjórnar ræðst af stuðningi hennar á Alþingi. Forsetinn velur ekki ríkisstjórn eftir eigin pólitískum vilja og ræður ekki sjálfstætt myndun hennar.

Stór hluti raunverulegrar stjórnskipunar Íslands byggist þannig á þingræðisreglunni, stjórnskipunarvenjum og túlkun – fremur en nákvæmri lýsingu stjórnarskrártextans á því hvernig valdið er í raun framkvæmt.

En vandinn er enn stærri.

Stjórnarskráin hefur ekki ákvæði sem heimilar framsal ríkisvalds til yfirþjóðlegra stofnana.

Íslenska ríkið hefur lengi tekið á sig þjóðréttarlegar skuldbindingar og viðurkennt lögsögu alþjóðlegra dómstóla. Stjórnarskráin er æðsta réttarheimild íslenska ríkisins. Alþjóðlegur samningur breytir henni ekki. Hann veitir ekki alþjóðlegri stofnun vald sem samkvæmt stjórnarskránni tilheyrir íslenskum handhöfum ríkisvalds.

Í framkvæmd og fræðilegri umræðu hefur engu að síður verið byggt á þeirri túlkun að ákveðið, takmarkað og vel afmarkað framsal ríkisvalds geti samrýmst stjórnarskránni. Heimild til slíks framsals er ekki í stjórnarskránni.

Þessi staða hefur verið þekkt í áratugi.

Þegar EES-samningurinn kom til umræðu fyrir meira en þrjátíu árum varð vandinn mjög sýnilegur. Í stað þess að ljúka stjórnarskrárbreytingu var byggt á rúmri túlkun stjórnarskrárinnar og því að framsal ríkisvalds héldist innan þeirra marka sem talið var að hún þyldi.

Stjórnlaganefndir og frumvörp hafa síðan ítrekað tekið upp sérstaka stjórnarskrárheimild til framsals ríkisvalds.

Samt er sú heimild enn ekki komin í stjórnarskrána.

Meira en áttatíu árum eftir stofnun lýðveldisins höfum við stjórnarskrá sem hvorki lýsir stjórnkerfinu eins og það starfar í raun né tekur skýrt á einni stærstu breytingu sem orðið hefur á ríkisvaldi: yfirþjóðlegu samstarfi.

Það er erfitt að finna betra dæmi um verklokafælni.

Bókun 35 – vandinn þekktur í meira en þrettán ár

Bókun 35 við EES-samninginn er annað næstum fullkomið dæmi.

Bókunin hefur verið hluti af EES-samningnum frá upphafi. Ísland valdi árið 1993 að reyna að uppfylla hana með lögskýringarreglu. Íslensk lög skyldu túlkuð til samræmis við EES-reglur eftir því sem unnt væri.

Vandinn var sá að lögskýringarregla segir ekki hvað eigi að gera þegar samræmisskýring er ekki möguleg.

Deilan snerist því ekki einfaldlega um hvort Ísland ætti að fylgja EES-reglum, heldur hvað ætti að gerast þegar íslensk lög og réttilega innleidd EES-regla stangast á.

Í dómi Hæstaréttar 24. janúar 2013 varð þetta mjög skýrt. Þar fólst sú niðurstaða að ef ekki væri unnt að túlka íslenskt lagaákvæði til samræmis við réttilega innleidda EES-reglu, þá gengi íslenska lagaákvæðið ekki sjálfkrafa til hliðar.

Með öðrum orðum hafði réttilega innleidd EES-regla ekki sjálfkrafa forgang fram yfir ósamrýmanlegt íslenskt lagaákvæði.

Vandinn var því ekki lengur fræðilegur. Hann hafði komið fram í raunverulegum dómi.

Það eru nú meira en þrettán ár frá dómi Hæstaréttar í janúar 2013.

Málinu er enn ekki lokið.

Verklokafælni?

Auðlindaákvæði – meira en fjörutíu ár

Sama mynstur sést í umræðunni um auðlindir þjóðarinnar.

Tillögur um stjórnarskrárákvæði um náttúruauðlindir eiga sér langa sögu. Gunnar Thoroddsen forsætisráðherra lagði árið 1983 fram frumvarp þar sem meðal annars var kveðið á um að náttúruauðlindir landsins skyldu vera ævarandi eign Íslendinga og auðlindir hafs og hafsbotns þjóðareign.

Síðan hafa komið nefndir, skýrslur og nýjar tillögur. Auðlindanefnd skilaði tillögum árið 2000. Stjórnlagaráð tók auðlindaákvæði inn í tillögur sínar árið 2011 og fleiri frumvörp hafa fylgt á eftir.

Meira en fjörutíu árum eftir tillöguna frá 1983 er enn ekkert sambærilegt almennt auðlindaákvæði í stjórnarskránni.

Það er erfitt að skýra fjörutíu ár með því einu að málið sé flókið.

Raforkukerfið – sautján ár í eina flutningslínu

Ísland hefur lengi vitað að orkuskipti kalla á aukna raforkuframleiðslu og styrkingu flutningskerfisins.

Suðurnesjalína 2 sýnir hvað þetta getur þýtt í framkvæmd.

Verkefnið var fyrst kynnt landeigendum árið 2007. Umhverfismat vegna framkvæmdanna lá fyrir árið 2009 og í ársbyrjun 2011 var ákveðið að hefja styrkingu flutningskerfisins á Suðurnesjum.

Þörfin var þegar skýr. Suðurnesjalína 1 var eina tenging svæðisins við meginflutningskerfið og hafði takmarkaða flutningsgetu.

Síðan tóku við leyfisveitingar, kærur og dómsmál.

Það var ekki fyrr en í janúar 2024, sautján árum eftir fyrstu kynningu verkefnisins, sem öll framkvæmdaleyfi á línuleiðinni voru komin í gildi.

Í apríl 2025 hófu stjórnvöld síðan opinbert samráð um lagasetningu vegna langtímaáætlunar í orkumálum, byggða á orkustefnu til ársins 2050.

Aftur sjáum við sama mynstrið.

Stefnan er til.

Þörfin er þekkt.

Viðvaranirnar eru gamlar.

En innviðirnir þurfa ekki aðeins stefnu. Þeir þurfa að verða til.

Verðtryggingin – frá 1979 til 2026

Verðtryggingin er kannski eitt skýrasta dæmið um hversu lengi íslenskt stjórnkerfi getur rætt grundvallarbreytingu án þess að ljúka henni.

Fullmótað verðtryggingarkerfi fjárskuldbindinga var tekið upp með svokölluðum Ólafslögum árið 1979. Kerfið varð til við mjög sérstakar aðstæður. Verðbólga var mikil, raunvextir höfðu lengi verið neikvæðir og sparifé rýrnaði hratt. Verðtryggingunni var ætlað að verja sparnað og gera lánsfjármarkaðinn starfhæfan.

En mjög fljótlega hófst líka umræða um afleiðingar kerfisins.

Árið 1983 var verðtrygging launa afnumin á sama tíma og verðtrygging fjárskuldbindinga hélt áfram. Þar með varð misgengi launa og skulda sérstaklega sýnilegt og gagnrýni á lánskjaravísitöluna jókst.

Frá miðjum níunda áratugnum komu ítrekað fram á Alþingi tillögur um að afnema lánskjaravísitöluna.

Þannig hafði verið rætt um afnám eða verulega breytingu á kerfinu innan við áratug eftir að það var komið á.

Svo gerðist nokkuð merkilegt.

Vorið 1995 mótuðu ríkisstjórnin og Seðlabanki Íslands sameiginlega stefnu um að draga markvisst úr verðtryggingu á innlendum fjármagnsmarkaði.

Frá 1. janúar 1996 var lágmarkstími verðtryggðra innlána eitt ár og verðtryggðra útlána þrjú ár.

Frá 1. janúar 1998 skyldi lágmarkstími verðtryggðra innlána hækka í þrjú ár og verðtryggðra útlána í fimm ár.

Síðan átti lokaskrefið að koma 1. janúar 2000.

Þá átti verðtrygging bankainnstæðna að verða óheimil og lágmarkstími verðtryggðra útlána að lengjast í sjö ár.

Þetta var opinber stefna ríkisstjórnar og Seðlabanka Íslands og hafði verið undirbúin í nokkur ár.

Fyrstu skrefin voru tekin.

Lokaskrefið var það ekki.

Með nýju frumvarpi Finns Ingólfssonar, þáverandi viðskiptaráðherra, árið 1998 var ekki stigið næsta skref samkvæmt þeirri tímasettu áætlun sem hafði verið mótuð árið 1995.

Við flutning frumvarpsins sagði ráðherrann að að öðru leyti en tilteknum breytingum stæðu ákvæði vaxtalaga um verðtryggingu óbreytt.

Það sem hafði verið sett fram sem næsti áfangi varð því aldrei að þeirri niðurstöðu sem stefnt hafði verið að.

Lokaskrefið var aldrei stigið.

Á sama tíma héldu áfram að koma fram róttækari tillögur.

Á þinginu 1998–1999 var lagt fram frumvarp um að öll verðtrygging fjárskuldbindinga yrði óheimil frá 1. júlí 1999.

Á þinginu 1999–2000 var sambærilegt frumvarp lagt fram á ný, þá með gildistöku 1. janúar 2000.

Hvorugt varð að lögum.

Árið 2001 voru síðan sett ný lög um vexti og verðtryggingu. Þar var verðtryggingin ekki afnumin heldur lögfest áfram sem heimilt samningsform.

Og þannig er staðan enn.

Samkvæmt gildandi lögum árið 2026 er áfram heimilt að verðtryggja sparifé og lánsfé í íslenskum krónum miðað við vísitölu neysluverðs.

En pólitíska grundvallarspurningin, sem var komin á dagskrá Alþingis fyrir nær fjörutíu árum og sem ríkisstjórn og Seðlabanki settu formlega inn í tímasetta breytingarstefnu árið 1995, hefur aldrei verið kláruð.

Það eitt segir ekki að verðtrygging eigi endilega að vera afnumin.

Það segir hins vegar töluvert um verklokin.