Af­sal full­veldis – eða ekki. Er það ein­hver spurning?

Svarið við þeirri spurningu hvort aðildarríkin afsali sér hluta af fullveldi sínu er jákvætt. Í 3. gr. sáttmálans um Evrópusambandið (TEU) eru lögð fram helstu markmið sambandsins, á borð við að tryggja frið, efla velferð þjóða, halda úti innri markaði og stuðla að sjálfbærri þróun og félagslegu réttlæti. Til að gera Evrópusambandinu kleift að ná þessum viðamiklu markmiðum verða aðildarríkin að framselja hluta af löggjafar- og ákvörðunarvaldi sínu til þess. Í 6. mgr. 3. gr. TEU kemur þó fram að þetta valdframsal er takmarkað: „The Union shall pursue its objectives by appropriate means commensurate with the competences which are conferred upon it in the Treaties.“ Þetta felur í sér svokallaða meginreglu um framsal valdheimilda. Sambandið hefur ekki sjálfstætt vald til að ákveða um hvað það setur reglur, heldur fær það eingöngu að starfa á þeim afmörkuðu sviðum sem aðildarríkin hafa fyrirfram komið sér saman um í sáttmálanum að afhenda því. Allt annað vald situr eftir hjá þjóðríkjunum sjálfum.

Í 1. gr. TEU kemur fram að aðildarríkin stofni með sér Evrópusambandið og feli því valdheimildir til að ná sameiginlegum markmiðum („on which the Member States confer competences to attain objectives they have in common.“). Þetta framsal á bærni er í eðli sínu framsal á hluta af fullveldi ríkjanna á tilteknum afmörkuðum málefnasviðum.

Umfang þessa fullveldisframsals er hins vegar alls ekki ótakmarkað og er því vandlega stýrt. Í 1. mgr. 4. gr. TEU segir skýrt að þær valdheimildir sem sambandinu hafa ekki verið faldar beinlínis í sáttmálunum séu áfram hjá aðildarríkjunum („Competences not conferred upon the Union in the Treaties remain with the Member States.“). Til að afmarka þetta framsal nánar er valdheimildum skipt í þrjá meginflokka samkvæmt 2. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU). Í fyrsta lagi eru einkaréttarlegar valdheimildir eða einkabærni (exclusive competences), líkt og í tollabandalaginu og peningastefnu evrusvæðisins, þar sem Evrópusambandið eitt getur sett bindandi lög. Í öðru lagi er sameiginleg bærni (shared competences) á sviðum á borð við innri markaðinn, umhverfismál og neytendavernd. Þar geta bæði sambandið og aðildarríkin sett lög, en aðildarríkin nýta hins vegar aðeins bærni sína ef og að því marki sem sambandið hefur ekki nýtt sína bærni. Í þriðja lagi er um að ræða styðjandi bærni (supporting competences) þar sem sambandið getur eingöngu stutt, samræmt eða fyllt upp í aðgerðir aðildarríkjanna, til dæmis í menningarmálum og ferðaþjónustu, án þess að krefjast samræmingar á landslögum.

Til að vernda kjarna fullveldis aðildarríkjanna inniheldur sáttmálinn mikilvægar verndarreglur. Í 2. mgr. 4. gr. TEU er sérstaklega kveðið á um að sambandið skuli virða þjóðarauðkenni aðildarríkjanna og nauðsynleg ríkisverkefni þeirra, þar á meðal að tryggja landhelgi og viðhalda lögum og reglu („It shall respect their essential State functions, including ensuring the territorial integrity of the State, maintaining law and order and safeguarding national security.“). Tekinn er af allur vafi um að þjóðaröryggi sé alfarið á ábyrgð hvers aðildarríkis fyrir sig. Þar að auki stjórnast öll nýting valdheimilda Evrópusambandsins af tveimur lykilreglum, líkt og mælt er fyrir um í 1. mgr. 5. gr. TEU: meðalhófsreglunni og nálægðarreglunni („The use of Union competences is governed by the principles of subsidiarity and proportionality.“). Nálægðarreglan (principle of subsidiarity) kveður á um að á þeim sviðum þar sem sambandið hefur ekki einkarétt, skuli það aðeins grípa til aðgerða ef markmiðunum verður ekki nægilega vel náð af aðildarríkjunum sjálfum, heldur náist betur á vettvangi sambandsins vegna umfangs eða áhrifa aðgerðarinnar („by reason of the scale and effects of the proposed action“).

Til að tryggja að gengið sé eftir þessari nálægðarreglu og að Evrópusambandið sjálft seilist ekki lengra inn á valdsvið aðildarríkja en sáttmálinn leyfir, er komið á fót sérstöku eftirlitskerfi. Þjóðþing aðildarríkjanna hafa hlutverk við að fylgjast með frumvörpum til lagasetningar og geta beitt svokölluðu viðvörunarkerfi („early warning“). Ef þjóðþing telja að drög að löggjöf brjóti í bág við nálægðarregluna geta þau gefið út rökstutt álit. Ef nægilega mörg þjóðþing andmæla frumvarpi getur það leitt til þess að framkvæmdastjórnin þurfi að endurskoða það (kallað „yellow card“) eða að löggjafinn hafni því beinlínis (kallað „orange card“). Að auki hefur dómstóll Evrópusambandsins vald til að ógilda löggjöf eftir á ef sýnt þykir að hún brjóti gegn nálægðarreglunni. Mögulegur veikleiki í þessu eftirliti er þó sá að dómstóllinn nýtur talsverðs svigrúms við mat sitt og hefur sjaldan fellt niður gerðir á þessari forsendu, auk þess sem stuttir tímafrestir þjóðþinga til að rýna frumvörp geta verið takmarkandi.

Samantekið leiðir 3. gr. TEU til framsals á tilteknum þáttum fullveldis til að ná fram stórum sameiginlegum markmiðum, en það framsal er skýrt afmarkað, bundið við tiltekin málefnasvið og háð ströngu laga- og lýðræðislegu eftirliti til að sporna við óréttmætri valdaaukningu.

Höfundur er lögmaður.