Kolefnishlutleysi eftir 15 ár?

Á næstu vikum rennur út lokafrestur sem ríki hafa til að uppfæra landsframlag sitt gagnvart Parísarsamningnum. Upphaflegur frestur rann að vísu út í febrúar en var lengdur fram í september þar sem aðeins 13 ríki höfðu sent framlag sitt inn á tilskildum tíma. Í þessari þriðju útgáfu landsframlaga ber ríkjum að lýsa fyrirætlunum sínum um samdrátt losunar fram til ársins 2035. Ríki hafa töluvert svigrúm til að sníða landsframlagið að eigin aðstæðum eins og sjá má á skjölunum sem þegar hafa verið send inn; sem dæmi hyggst Noregur draga úr losun um a.m.k. 70–75% fram til 2035 miðað við losun ársins 1990 á meðan Japan lofar 60% samdrætti miðað við losun ársins 2013 og Nýja-Sjáland 51–55% samdrætti miðað við losun ársins 2005. Þrátt fyrir að reglur um form og inntak landsframlaga séu þannig sveigjanlegar takmarkast frelsi samningsaðila af ýmsum almennum reglum, meðal annars þeirri grundvallarreglu Parísarsamningsins að uppfært landsframlag skuli endurspegla meiri metnað en fyrri útgáfa.

Hvert verður landsframlag Íslands til 2035?

Ísland hefur ekki sent inn þriðja landsframlag sitt þegar þetta er skrifað. Engar fréttir hafa borist úr Stjórnarráðinu af undirbúningi þess og ekki verður séð að málið hafi verið rætt á Alþingi. Í júní síðastliðnum birtust drög að frumvarpi til nýrra heildarlaga um loftslagsmál í Samráðsgátt stjórnvalda án þess að þar væri minnst orði á núverandi eða væntanlegt landsframlag Íslands. Þetta vekur athygli í ljósi þess að landsframlagið verður að teljast eins konar hornsteinn loftslagsstefnu ríkja og kallar, eðli málsins samkvæmt, á mikla undirbúningsvinnu. Landsframlag Noregs var til að mynda ákveðið nú í sumarbyrjun af Stórþinginu eftir margra mánaða undirbúnings- og samráðsferli sem lýst er í frumvarpi til breytinga á norsku loftslagslögunum.

Í síðasta landsframlagi lýstu íslensk stjórnvöld eingöngu fyrirætlun um að vinna að sameiginlegu markmiði ESB og aðildarríkja þess um 55% samdrátt til 2030, miðað við 1990, með því að taka þátt í lykilstjórnkerfum sambandsins í loftslagsmálum. Því er erfitt að festa fingur á nákvæmlega í hverju framlag Ísland felst fram til 2030. Ekki hjálpar til að kröfur til Íslands varðandi samfélagslosun og losun og bindingu vegna landnotkunar hafa enn ekki breyst formlega í kjölfar uppfærslu á heildarmarkmiði ESB úr 40% í 55% samdrátt losunar. Okkur vitanlega hafa engar skýringar eða upplýsingar borist úr ranni Stjórnarráðsins á því hvers vegna uppfærðar kröfur hafa ekki verið staðfestar fyrir Ísland, en þær voru samþykktar fyrir aðildarríki ESB í apríl 2023.

Hvað með kolefnishlutleysið?

Íslensk stjórnvöld stefna sem kunnugt er að kolefnishlutleysi árið 2040, fimm árum fyrr en Danmörk, Svíþjóð og Þýskaland og áratug fyrr en Evrópusambandið (ESB), Bretland og Frakkland. Eins og við höfum áður fjallað um er mörgum spurningum enn ósvarað um raunverulega þýðingu og inntak markmiðsins um kolefnishlutleysi. Nú, átta árum eftir að það var fyrst kynnt og fjórum árum eftir að það var lögfest með breytingu á lögum nr. 70/2012 um loftslagsmál, er umfang þess til dæmis enn óljóst. Nær það yfir losun frá landi? Eða losun frá alþjóðlegu flugi og siglingum? Þá hafa stjórnvöld enn ekki tekið afstöðu til þess hvort kolefnishlutleysi skuli náð innan íslenskrar lögsögu eða að hluta til með kaupum á kolefniseiningum frá öðrum ríkjum.

Hægur samdráttur samfélagslosunar

Verra er þó að miðað við núverandi stöðu og horfur losunar bendir fátt til þess að Ísland færist markvert nær kolefnishlutleysi; óháð nákvæmri útfærslu markmiðsins kallar það óhjákvæmilega á hraðan samdrátt losunar í öllum geirum samfélagsins og markvissar aðgerðir til að fjarlægja koldíoxíð úr andrúmsloftinu. Staðreyndin er sú að losun hér á landi dregst hægt saman – mun hægar en skuldbindingar EES-samningsins kveða á um. Miðað við nýjustu framreikninga Umhverfis- og orkustofnunar (UOS) frá því í apríl síðastliðnum verður samfélagslosun 2,5 milljónir tonna CO2íg árið 2030 miðað við innleiddar aðgerðir, eða 665 þúsund tonnum CO2íg umfram líklegan fjölda landsheimilda. Ísland mun því að óbreyttu ekki standa við skuldbindingar sínar varðandi samfélagslosun, jafnvel þótt svokallaður ETS-sveigjanleiki verði fullnýttur allt tímabilið.

Tapaðar tekjur vegna ETS-sveigjanleika og sérreglna um flug

Til upprifjunar veitir ETS-sveigjanleikinn tilteknum ríkjum, þar á meðal Íslandi, svigrúm til að létta á skuldbindingum sínum á sviði samfélagslosunar í skiptum fyrir tilkall til svokallaðra uppboðsheimilda í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS-kerfi). Jóhann Páll Jóhannsson loftslagsráðherra ákvað fyrr á árinu að fullnýta sveigjanleikann fram til ársins 2030, með möguleika á endurskoðun fyrir árin 2028–2030. Þótt ákvörðunin láti ef til vill lítið yfir sér – og virðist til að mynda hvorki hafa verið rædd á Alþingi né í Loftslagsráði – hefur hún veruleg áhrif á þróun loftslagsmála hér á landi. Í reynd felur hún í sér að Ísland afsalar sér milljarðatekjum sem hefðu getað nýst til að fjármagna loftslagsaðgerðir og byggja upp hæfni og innviði fyrir kolefnishlutlaust samfélag. Eins og við höfum áður bent á er vandséð hvernig nýting sveigjanleikans, með tilheyrandi eftirgjöf tekna, samræmist markmiðinu um að Ísland verði kolefnishlutlaust innan 15 ára, árum eða jafnvel áratug á undan nágrannaríkjum.

Að því gefnu að Ísland nýti sveigjanleikann fram til 2030 má varlega áætla að ríkissjóður verði samtals af um 14 milljörðum króna sem Ísland hefði getað haft í tekjur af sölu uppboðsheimilda á tímabilinu 2021–2030. Þessir milljarðar bætast við þá rúmu þrjá milljarða sem áætlað er að ríkissjóður verði af vegna aðlögunar Íslands að reglum ETS-kerfisins um losunarheimildir í flugi á árunum 2025 og 2026. Ólíkt því sem ýmsir virðast telja byggðist aðlögunin ekki á því að hérlendir flugrekendur fengju undanþágu frá kröfum ETS-kerfisins. Hið rétta er að hún fól í sér heimild íslenska ríkisins til að ráðstafa hluta uppboðsheimilda sinna endurgjaldslaust til flugrekenda sem fljúga hingað til lands, innlendra sem erlendra, í stað þess að bjóða þær upp á Evrópska efnahagssvæðinu og fá tekjurnar af sölunni í ríkissjóð.

Hvað með losun frá stóriðju?

Þó að umræða um skuldbindingar Íslands beinist oftast að samfélagslosun þarf að hafa í huga að um 40% af heildarlosun landsins (þegar losun vegna landnotkunar er undanskilin) stafar frá staðbundnum iðnaði sem heyrir undir ETS-kerfið, aðallega framleiðsluferlum í stóriðju. EES-samningurinn leggur ekki beinar skyldur á herðar íslenska ríkinu til að draga úr þessari losun heldur bera fyrirtækin sjálf ábyrgð á að afla losunarheimilda úr samevrópskum potti sem fer minnkandi ár frá ári. Árangur ETS-kerfisins er metinn á EES-svæðinu í heild en ekki í hverju landi fyrir sig. Kerfið í heild getur þar af leiðandi náð markmiðum sínum enda þótt losun innan tiltekins ríkis haldist óbreytt eða aukist, svo lengi sem viðkomandi fyrirtæki standa skil á losunarheimildum vegna losunar sinnar (sjá nánar hér).

Losun frá stóriðju hér á landi var 1,8 milljón tonn CO2íg árið 2023 og framreikningar UOS gera ráð fyrir að hún haldist að mestu óbreytt fram til 2030 og raunar næstu áratugina. Jafnvel þótt viðkomandi fyrirtæki afli losunarheimilda fyrir allri sinni losun og standi þannig við skyldur sínar í ETS-kerfinu þarf að hafa í huga að losunin mun áfram tilheyra landsbókhaldi Íslands og hlýtur að falla undir markmið Íslands um kolefnishlutleysi.

Verkefnið stækkar og reikningurinn hækkar

Samkvæmt framangreindu stefnir í að heildarlosun án tillits til landnotkunar, þ.e. samanlögð samfélagslosun og ETS-losun, verði um 4,3 milljónir tonna CO2íg árið 2030. Þar sem Ísland er bundið af EES-reglum um verðlagningu hluta þessarar losunar er útlit fyrir að gríðarlegur kostnaður muni falla á íslenska ríkið og fyrirtæki í ETS-kerfinu á næstu árum. Þá er ónefndur mögulegur kostnaður vegna skuldbindinga sem tengjast losun frá landi, sem enn er óljóst hverjar verða frá árinu 2026. Segja má að aðgerðum til að draga úr losun hérlendis – og umræddum kostnaði – sé því að stórum hluta velt yfir á næstu ár. Eða, með öðrum orðum: á framtíðarríkisstjórnir og framtíðarskattgreiðendur.

En hlýtur ekki að vera til einhver áætlun um að beygja af þessari leið? Stendur ekki til að nýta fjármunina sem ýmist tapast eða renna út úr landinu frekar í innlendar aðgerðir sem draga til framtíðar úr losun innan íslenskrar lögsögu og auka um leið samkeppnishæfni landsins, orkusjálfstæði, loftgæði, lýðheilsu og efnahagslega hagsæld?

Að varða veginn til næstu 15 ára

Það er von okkar að slík áætlun sé í mótun, þrátt fyrir þögn stjórnvalda, og að á næstu vikum verði birt metnaðarfullt og vel unnið landsframlag gagnvart Parísarsamningnum þar sem fram kemur skýr og trúverðug stefnumörkun Íslands til ársins 2035. Sérstaklega er mikilvægt að landsframlagið feli í sér sjálfstæða stefnu Íslands sem staðið getur óháð skuldbindingum EES-samningsins og hafi þannig beina skírskotun til markmiðsins um kolefnishlutleysi.

Þetta felur óhjákvæmilega í sér að stjórnvöld taki afstöðu til þess hvað felst í markmiðinu um kolefnishlutleysi Íslands – sem tæplega getur lengur talist langtímamarkmið enda árið 2040 rétt handan við hornið þegar tímabili landsframlagsins lýkur.

Höfundar eru sérfræðingar í loftslagsmálum.