Leggja til auð­linda­á­kvæði í stjórnar­skrá og fín­pússun á veiði­gjaldi

Skýrslan sem birtist í dag er afurð fjögurra starfshópa sem Svandís Svavarsdóttir, matvælaráðherra, skipaði til þess að greina áskoranir og tækifæri í sjávarútvegi í maí í fyrra. Verkefnið gekk undir heitinu Auðlindin okkar. Hóparnir lögðu fram sextíu bráðabirgðatillögur sem flestar eru að öllu eða einhverju leyti í lokaskýrslunni sem telur rúma fimm hundruð blaðsíður. Hún er sögð byggja á gagnaöflun, opnum fundum á landsbyggðinni og viðtölum við á annað hundrað viðmælendur.

Á meðal helstu tillagna starfshópsins er að tekið verði upp ákvæði í stjórnarskrá um sameign þjóðarinnar á sjávarauðlindinni sem eigi sér fyrirmynd í stjórnarskrárfrumvarpi Katrínar Jakobsdóttur forsætisráðherra sem dó drottni sínum á Alþingi þingveturinn 2020-2021.

Veiðigjald verði áfram í samræmi við metna auðlindarentu af fiskveiðum en skoðað verði hvort og hvernig megi einfalda útreikning og innheimtu veiðigjalda, til dæmis með því að leggja þau beint á sem hlutfall af aflaverðmæti.

Þá verði almennur byggðakvóti lagður niður, löggjöf um fiskveiðistjórnun einfölduð og samræmd í ein heildarlög og stuðlað að auknu gegnsæi og dreifðu eignarhaldi í sjávarútvegi.

Stjórnarskrárákvæði að fyrirmynd Katrínar

Starfshópurinn telur að með því að festa sameigin þjóðarinnar í stjórnarskrá yrði veitt ríkara viðnám gegn því að ríkið geti varanlega ráðstafað eignarrétti að auðlindum og grundvöllur skapaður fyrir frekari samræmingu við ráðstöfnun nýtingarréttar að auðlindum ríkisins og gjaldtöku fyrir slíkan rétt.

Fyrirmyndin að slíku ákvæði sé að finna í stjórnarskrárfrumvarp forsætisráðherra þar sem það fangi í meginatriðum þau sjónarmið fyrir því að setja slíkt ákvæði í stjórnarskrá.

Hópurinn vill þó ekki taka tillögu Katrínar upp óbreytta. Í stað þess að tala um sameign eða ævarandi eign þjóðarinnar verði þannig talað um að auðlindir náttúru Íslands „tilheyri“ þjóðinni, almeningi eða þjóðarheildinni.

Texti um að enginn geti fengið þessi gæði til „eignar“ í frumvarpinu sé villandi því að jafnvel þó að gert sér ráð fyrir að auðlindirnar tilheyri þjóðinni teljist tímabundinn afnotaréttur af þeim til einkaeignarréttar sem njóti verndar stjórnarskrárinnar. Eigi að banna varanlegt framsal eignarréttar yfir auðlindum þurfi að huga að árekstri slíks ákvæðis við 40. grein stjórnarskrárinnar sem bannar sölu á fasteignum landsins eða afnotarétt af þeim nema með lagaheimild.

Gætu tengt veiðigjaldið við aflaverðmæti

Ekki er tekin afstaða til þess hversu hátt skatthlutfall veiðigjalds eigi að vera í skýrslunni. Starfshóparnir segja það ekki síður pólitískt en efnahagslegt viðfangsefni. Taka þurfi tillit til samkeppnisstöðu sjávarútvegs á alþjóðlegum mörkuðum og kröfu samfélagsins um að sjávarútvegurinn skili sanngjörnu afgjaldi til samfélagins.

Núverandi fyrirkomulag veiðigjalds byggir á mati á umframhagnaði eða auðlindarentu í sjávarútvegi með því að finna út svonefndan reiknistofn fyrir hvern nytjastofn. Reiknistofninn er meðal annars ákvarðaður út frá afkomu fyrirtækja að teknu tilliti til þátta eins og fjármagnskostnaðar og arðsemi eigenda. 

Miðað hefur verið við að veiðigjald nemi ekki meira en þriðjungi af reiknistofni hvers nytjastofns. Greining á auðlindarentunni er sögð flókin. Þrátt fyrir það telur starfshópurinn engar vísbendingar um að veiðigjald eins og það hefur verið lagt á víki að verulegu marki frá því sem var lagt upp með að teknu tilliti til óvissu sem er til staðar varðandi mælingar á auðlindarentu.

Leggur hópurinn til að skoðað verði hvort og hvernig megi einfalda veiðigjald með því að leggja það á sem hlutfall af aflaverðmæti. Áður þyrfti að fara fram ítarleg greining á sambandi auðlindarentu og aflaverðmæta og áhrifum slíkrar gjaldtöku á rekstur fyrirtækja í sjávarútvegi.

Kerfi af þessu tagi hefði ýmsa kosti umfram núverandi fyrirkomulag, fyrst og fremst að gjaldtakan miðaði við aflaverðmæti á hverjum tíma en ekki afkomu fyrirtækja tveimur árum fyrr. Áhrif ytri breytinga eins og framboðs og eftirspurnar kæmu nánast strax fram í veiðigjaldi.

Gallana telur starfshópurinn meðal annars að útreikningur á veiðigjaldi á aflaverðmæti væri ekki einfaldur, en þó líklega ekki flóknari en núverandi útreikningur. Þá gæti það vakið spurningar ef útgerðir borguðu ekki sama gjald fyrir sams konar afla vegna þess að aflaverðmætið væri ekki það sama.

Tryggja yrði að útgerðir hefðu ekki hvata til þess að lækka aflaverðmæti til þess eins að lækka veiðigjaldið. Starfshópurinn telur ólíklegt að þær gerðu það.

Markmið með byggðakvótanum óskýr og matskennd

Lagt er til að svonefndur almennur byggðakvóti verði lagður af í skýrslunni. Ráðherra hefur haft heimild til þess að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski til stuðnings byggðalögum sem hafa lent í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi eða óvæntrar skerðingar aflaheimilda þar. 

Almenni byggðakvótinn var um sjö þúsund tonn fiskveiðiárið 2021/22. Hann fór til 51 byggðalags í 29 sveitarfélögum.

Veiðiheimildirnar sem fóru áður í almenna byggðakvótann yrðu áfram í byggðakerfinu en þær leigðar út ef tillögur starfshópsins ganga eftir. Þau auknu verðmæti sem við það sköpuðust færu til sveitarfélaga í sjávarbyggðum, annað hvort með beinum hætti eða í gegnum jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem nýtti þau til uppbyggingar á sjálfbærum atvinnurekstri og samfélagslegum innviðum.

Hópurinn telur að stjórnsýsla í tengslum við almenna byggðakvótann hafi reynst erfið enda markmið með honum óskýr og matskennd. Úthlutun til sveitarfélaga hafi reynst viðkvæm og torveld. Ferlið sé ógegnsættt og úthlutun ómarkviss. Til marks um þetta hafi fimmtán stjórnsýslukærur borist að meðaltali á ári vegna úthlutunar kvótans frá árinu 2007. Umboðsmaður Alþingis hafi gefið út 25 álit á sama tímabili.

Taki leigumarkaður með aflaheimildir við heimildunum almenna kvótans megi búast við að heildarfjárhæð til ráðstöfunar verði á bilinu þrír til fjórir milljarða króna. Þeim fjármunum yrði hægt að úthluta beint til byggðarlaga sem liggja að sjó, hafa löndunarhafnir og ákveðinn íbúafjölda.

Strandveiðum ætlað að auka sátt en eru stöðug uppspretta átaka

Tillaga starfshópsins er að strandveiðum verði viðhaldið þrátt fyrir ýmsa annmarka á þeim. Kveða skuli skýrar á um markmið, árangursmælingar og aðgengi til þess að ná betur fram upphaflegum markmiðum kerfisins.

Starfshópurinn segir að mikill styr hafi staðið um strandveiðar frá því að þeim var komið á. Þeim hafi upphaflega verið ætlað að auka sátt í fiskveiðistjórnunarkerfinu með því að auka aðgengi kvótalausar að veiðum. Stöðug átök séu um framkvæmd strandveiða og viðvarandi kröfur um auknar aflaheimildir.

Ekki var einhugur innan hópsins um hvort halda ætti í strandveiðikerfið. Hluti hans taldi galla kerfisins of marga til að hægt væri að leggja til óbreytt vægi strandveiða en annar hluti taldi samfélagsleg og byggðaleg sjónarmið vega það þungt að rétt væri að viðhalda kerfinu með einhverjum lagfæringum.

Tillaga hópsins er því að kveða þurfi skýrar á um markmið, árangursmælingar og aðgengi til þess að ná betur fram upphaflegum markmiðum kerfisins.

Herða á reglum um tengda aðila og auka eftirlit

Tillögur sem eiga að auka gagnsæi um eignarhald og tengsl útgerða er að finna í skýrslunni. Hópurinn segir gagnsæi í eignarhaldi sjávarútvegsfyrirtækja mikilvægt til þess að viðhalda trausti til atvinnugreinarinnar. Þetta er sagt sérstaklega mikilvægt í tilviki útgerða sem fara með stærstan hluta aflaheimilda.

Núgildandi reglur setja hámark á aflaheimildir einstakra útgerða og tengdra aðila. Markmiðið er að koma í veg fyrir að hægt sé að komast fram hjá kvótaþakinu. Skortur á yfirsýn hjá Fiskistofu yfir eigna- og stjórnunartengslum útgerða og óskýr skilgreining á tengdum aðilum hefur hins vegar valdið vandkvæðum, að mati starfshópsins.

Fram að þessu hafa lög tengdir aðilar verið skilgreindir út frá því hvort að annar þeirra hafi yfirráð yfir honum, að hann fari með meirihluta hlutafjár eða atkvæðisréttar í lögaðila eða yfirráð á öðrum grundvelli.

Fleiri teljist tengdir aðilar

Því leggur hópurinn til að tekin verði upp reglubundin upplýsingagjöf til Fiskistofu um eignarhald útgerða, þar á meðal um eigna- og stjórnunartengsl þeirra. Einnig er lagt til að skerpt verði á skilgreiningu tengdra aðila til að auðvelda framkvæmd reglnanna.

Skilgreining á yfirráðum í reglum um hámarks aflahlutdeild ætti að vera samræmd við samkeppnislög og skilgreining tengdra aðila útvíkkuð svo að annars konar eignartengsl en yfirráð falli líka undir skilgreininguna að ákveðnu leyti, að mati hópsins.

Tillaga hópsins er að reglur um hámarksaflahlutdeild verði endurskoðaðar þannig að hlutdeild úgerða sé að hluta talin saman ef þær eru beint eða óbeint tengdar gegnum að minnsta kosti tuttugu prósent eignaraðild eða atkvæðisrétt án þess að um yfirráð sé að ræða.

Undir tengda aðila verði nú felldur eignarhlutar hjóna, sambúðarfólks og skyldmenna í beinan legg en einnig systkina og tengsla á milli félags og stjórnarmanna og framkvæmdastjóra þess.

Þá er tillaga um að öll viðskipti með aflaheimildir verði skráð í miðlægt kerfi og að grunnupplýsingar um einstök viðskipti verði birtar opinberlega, þar á meðal hvernig þær eru metnar til verðs við framsal þeirra.

Telji löggjafinn rétt að hvetja til dreifðara eignarhalds á sjávarútvegsfyrirtækjum væri hægt að skoða efnahagslega hvata eins og að hækka hámarksaflahlutdeild fyrirtækja sem eru skráð á markað eða uppfylla skilyrði um dreift eignarhald. Starfshópurinn telur þó að meta þyrfti áhrif slíkrar breytingar vandlega áður en lengra væri haldið.