Stjórn­völd þurfa að tala skýrar um ETS

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS) hefur verið nokkuð til umræðu að undanförnu, meðal annars í aðdraganda nýafstaðinnar þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildarviðræður við ESB. Ástæða er til að beina kastljósinu áfram að ETS, því að um miðjan júlí sl. kynnti framkvæmdastjórn ESB tillögu að umfangsmiklum breytingum á kerfinu sem útlit er fyrir að muni hafa veruleg áhrif á Íslandi. Breytingartillagan er nú til umfjöllunar hjá stofnunum ESB og er stefnt að því að ná samkomulagi um breytingar á kerfinu á fyrri hluta næsta árs.

ETS snýst um fleira en flug

Hér á landi hefur umfjöllun um ETS að miklu leyti snúist um kostnað vegna losunarheimilda í flugi og hagsmuni af tengiflugi milli Evrópu og Norður-Ameríku. Í sameiginlegri frétt þriggja ráðuneyta um áðurnefnda breytingartillögu framkvæmdastjórnarinnar var til dæmis nær eingöngu fjallað um fyrirhugaða framlengingu til þriggja ára á sérlausn Íslands fyrir millilandaflug.

ETS hefur áhrif á rekstur fyrirtækja og verð til neytenda og er eðlilegt að kostnaður sem hlýst af kaupum á losunarheimildum, þar á meðal í flugi, sé fyrirferðarmikill þegar rætt er um kerfið. Til að meta þýðingu ETS fyrir Ísland verður þó að horfa á málið í stærra samhengi, þar á meðal hvaða markmiðum kerfinu er ætlað að ná og hvaða tekjur renna til Íslands vegna þátttöku í því. Skoða þarf samspil við aðra löggjöf og stefnumál stjórnvalda, svo sem á sviði orkuskipta, orkuöryggis, samkeppnishæfni, atvinnuuppbyggingar, nýsköpunar og erlendra fjárfestinga. Í því sambandi þarf að hafa í huga að ETS er ekki einangruð loftslagsaðgerð heldur hluti af langtímastefnu ESB í orku- og loftslagsmálum. Sú stefna skiptir miklu máli hér á landi þar sem hún fléttast inn í fjölda lagagerða sem Ísland er bundið af á grundvelli EES-samningsins.

Fjármögnun orkuskipta og tækniþróunar

Grunnhugsunin að baki ETS er einföld. Þak er sett á heildarlosun frá tilteknum geirum og losunin verðlögð, þannig að fyrirtæki hafi hvata til að draga fyrst úr henni þar sem hægt er að gera það með sem ódýrustum hætti. Með tímanum hefur aukin áhersla hins vegar verið lögð á að tekjur sem fást af uppboði losunarheimilda í kerfinu séu markvisst nýttar til að fjármagna orkuskipti og upptöku nýrrar tækni í orkuframleiðslu, iðnaði og samgöngum. Þessi þróun tengist náið annarri löggjöf og stefnu ESB sem miðar að því að styrkja samkeppnishæfni evrópsks atvinnulífs, auka orkuöryggi og draga úr þörf fyrir innflutt jarðefnaeldsneyti.

Tillaga framkvæmdastjórnarinnar frá því í júlí felur í sér stór skref í þessa átt. Gert er ráð fyrir nýrri fjármögnunarleið sem á frá árinu 2028 að beina 100 milljörðum evra til verkefna sem draga úr losun frá iðnaði. Einnig er lagt til að umtalsverðum fjármunum verði varið til kaupa á varanlegri kolefnisbindingu á tímabilinu 2031–2040. Þá hefur tillagan að geyma ítarlegri kröfur en áður um ráðstöfun uppboðstekna, áframhaldandi stuðning við nýsköpun og tækniþróun gegnum Nýsköpunarsjóðinn og fyrirætlanir um verulegan stuðning við notkun sjálfbærs eldsneytis í flugi og siglingum.

Tækifæri á Íslandi

Ef þessar breytingar verða að veruleika gætu þær skapað margvísleg tækifæri á Íslandi, ekki aðeins fyrir stóriðjufyrirtæki, flugrekendur og skipafélög heldur einnig fyrir fyrirtæki sem þróa lausnir til að draga úr losun, framleiða vetni, rafeldsneyti eða annað sjálfbært eldsneyti, fanga koldíoxíð frá iðnaði eða úr andrúmslofti, vinna að niðurdælingu og geymslu koldíoxíðs eða byggja upp innviði fyrir orkuskipti, til dæmis á flugvöllum og í höfnum. Breytingarnar gætu jafnframt skapað aukin tækifæri til útflutnings á íslenskri tækni og þekkingu á þessum sviðum.

Umfjöllun um ETS ætti af þessum sökum meðal annars að beinast að því hvernig Ísland getur nýtt hvata, styrkjamöguleika og önnur tækifæri sem fylgja þróun kerfisins og tengdra reglna EES-samningsins. Næsta skref stjórnvalda hlýtur að vera að leggja heildstætt mat á þýðingu tillögunnar fyrir íslenska hagsmuni og skapa vettvang fyrir upplýsta umræðu um hana. Nefna má að norsk stjórnvöld kynntu tillöguna opinberlega strax í júlí og óskuðu eftir umsögnum almennings og hagsmunaaðila. Þessum umsögnum er ætlað að nýtast stjórnvöldum þar í landi við að móta afstöðu Noregs meðan löggjafarferlið innan ESB stendur enn yfir. Ekki verður séð að sambærileg kynning eða samráð hafi farið fram hér á landi.

Á brattann að sækja

Enginn vafi leikur á því að Ísland þarf að herða verulega á aðgerðum í loftslagsmálum. Árangurinn hingað til er langt frá settum markmiðum og nýjustu tölur frá árinu 2024 sýna að losun jókst milli ára í öllum meginflokkum. Samanlagt hefur samfélagslosun, þ.e. losun frá vegasamgöngum, landbúnaði, fiskiskipum, meðhöndlun úrgangs o.fl., dregist saman um 7,7% frá árinu 2005, sem er töluvert lægra hlutfall en í nágrannaríkjunum og óralangt frá 41% markmiðinu í landsframlagi Íslands gagnvart Parísarsamningnum til 2030. Orkuskipti hafa jafnframt gengið hægar en að var stefnt.

Í þessu ljósi vekur athygli að samkvæmt nýkynntu fjárlagafrumvarpi ríkisstjórnarinnar er gert ráð fyrir að framlög til Loftslags- og orkusjóðs verði skorin niður um 3,2 milljarða króna á næsta ári. Þetta felur óneitanlega í sér nokkuð óvænt skilaboð um forgangsröðun stjórnvalda, ekki síst í ljósi vísbendinga úr nýlegri ársskýrslu sjóðsins um að styrkt verkefni skili bæði samdrætti í losun og verulegum efnahagslegum ávinningi af minni orku- og olíunotkun. Niðurskurðurinn virðist ganga í þveröfuga átt við orð Jóhanns Páls Jóhannssonar loftslagsráðherra frá því í liðinni viku um að þörf sé á auknum krafti við að draga úr losun og að nú þurfi „einfaldlega að gera meira, hraðar“.

Þörf á skýrari stefnu og skilaboðum

Dæmið úr fjárlagafrumvarpinu er aðeins eitt af mörgum sem varpa ljósi á þörfina fyrir skýrari og trúverðugri stefnu og upplýsingagjöf stjórnvalda í loftslagsmálum. Miðað við þróun losunar, umfang verkefnisins og þá hagsmuni sem eru í húfi hefur opinber umræða um slæma stöðu málaflokksins verið merkilega lítil, bæði af hálfu stjórnvalda og í fjölmiðlum. Ljóst er að gera þarf miklu meiri kröfur til stjórnvalda um að skýra fyrir almenningi og hagsmunaaðilum hvert Ísland stefnir, hvað þarf til að ná settum markmiðum og uppfylla kröfur EES-samningsins, hvaða fjárfestingar og innviði það kallar á og hvernig virkja á einkaaðila til samstarfs og aðgerða.

Þá skortir enn raunhæfa stefnu um opinbera fjármögnun loftslagsaðgerða, þar á meðal ráðstöfun tekna ríkisins af uppboði ETS-heimilda, og meira gagnsæi um bæði fjárframlög úr ríkissjóði og hvaða árangri þau skila. Í því samhengi er vert að ræða þá umtalsverðu fjármuni, um það bil þrjá milljarða króna, sem ríkissjóður verður af árlega vegna eftirgjafar ETS-tekna. Það skýrist annars vegar af fyrrnefndri sérlausn í flugi sem gerir ráð fyrir að íslenska ríkið útvegi flugrekendum ókeypis losunarheimildir upp að tilteknu marki og hins vegar af ákvörðun stjórnvalda um að nýta svokallaðan ETS-sveigjanleika til að draga úr skuldbindingum um samdrátt samfélagslosunar.

Tillaga framkvæmdastjórnarinnar um breytingar á ETS sýnir loks að brýnt er að búa íslenskt atvinnulíf betur undir fyrirsjáanlega þróun evrópskra reglna á sviði loftslags- og orkumála, meðal annars stigvaxandi kröfur um notkun sjálfbærs eldsneytis í flugi og siglingum. Í stað þess að leggja megináherslu á undanþágur og sérlausnir ætti hagsmunagæsla stjórnvalda í ríkari mæli að beinast að tækifærum, hvötum og nýjum mörkuðum sem fylgja yfirstandandi þróun innan ESB. Síðast en ekki síst þarf að liðka fyrir því að íslenskt atvinnulíf horfi ekki á þessa þróun af hliðarlínunni heldur taki virkan þátt í henni.

Höfundur er lögfræðingur.