UT-mál Reykja­víkur­borgar

Nú þegar málefni þjónustu- og nýsköpunarsviðs (ÞON) Reykjavíkurborgar (upplýsingatækni, þjónustuumbætur, nýsköpun og lýðræðismál) eru komin í gjörgæslu hjá borgarráði – með því að stafrænt ráð sem stýrði og fór með eftirlit með sviðinu hefur verið lagt niður og málefni þess sett beint undir sjálft borgarráð, amk. í bili – er kannski ástæða til að nefna nokkur atriði sem varða tölvumál opinberra aðila og þá Borgina sérstaklega. Ég geri þetta í nokkuð löngu máli fyrir blaðagrein að vera – fyrir þá sem hafa áhuga á þessum málum.

Stofnanapólitík

Tölvumál ríkisins og sveitarfélaga voru framan af tölvuöld í tveimur aðskildum miðlægum stofnunum, en 1996-1997 voru Skýrr og Tölvuþjónusta sveitarfélaga einkavæddar og lagðar niður sem slíkar. Það gerðist með tilkomu smárra og ódýrra tölva sem hentuðu vel íslenskum stofnunum og sveitarfélögum og á grundvelli dreifstýringarstefnu Nýsköpunar í ríkisrekstri (New Public Management, NPM). Enda þótt kynslóðir af stjórnsýslustefnum og nýjum tölvu- og netkerfum hafi síðan runnið sitt æviskeið hefur fátt breyst hér frá síðasta áratug síðustu aldar: Tölvuvæðing hins opinbera er dreifstýrð stofnanatölvuvæðing og hægt og illa gengur að koma yfir hana miðlægri stjórn og stofnanir og sveitarfélög hafa flest eða öll eigin tölvudeildir (jafnvel margar) sem reka að einhverju leyti sömu kerfin. Einstakar stofnanir og sveitarfélög hafa yfirleitt litla burði til þróunar kerfa, miðlægri stjórnun verður ekki komið við og tölvurekstur hjá þeim er oftar en ekki verulega ófullkominn t.d. varðandi öryggismál. Það segir sig sjálft að Reykjavíkurborg er það sveitarfélag sem hefur mesta burði, miðstýrir málaflokknum best og leiðir á landsvísu.

Af öllu þessu leiðir að alhæfa má um að tölvuvæðing hins opinbera; ríkisins sem heildar, stofnana og sveitarfélaga, hafi verið veikburða – með ákveðnum undantekningum þó – og að opinberir aðilar hafi ekki sótt sér þann ávinning sem hafa má af vel heppnaðri tölvuþjónustu. Undantekningin er ekki síst Reykjavíkurborg hin seinni ár.

Vegna áherslna á einkavæðingu tölvuþjónustu hefur stöðugur þrýstingur komið frá hægri stjórnmálunum (einkum Sjálfstæðisflokknum sem lengst af hefur stýrt fjármálaráðuneytinu og Sambandi íslenskra sveitarfélaga og stundum Borginni) um að einkamarkaðurinn geri upplýsingakerfi fyrir stofnanir og sveitarfélög. Sérstaklega hefur mikil andstaða verið við miðstýrða þjónustu enda þótt alþjóðlegir ráðgjafar í upplýsingatækni (UT-málum) hafi mælt með því fyrirkomulagi allt frá 2006 þegar ný og andstæð stefna við NPM kom fram hjá LSE-háskólanum. Hún var svar við UT-þróuninni og gengur út á að opinberir aðilar taki stjórn UT-mála í sínar hendur og miðstýri þeim í sína þágu sem helsta hagræðingarverkfæri þeirra. Sú stefna hefur síðan orðið ofan á með þeim kostum og göllum sem henni fylgja.

Kenningin er sú að eitt helsta verkefni æðstu stjórnenda hjá hinu opinbera sé að stýra UT-málum stofnana sinna – og að stofnanir og sveitarfélög verði á okkar tímum á ákveðinn hátt að netkerfum sínum. Þannig kalla UT-mál á nýja miðlæga þekkingu og miðlæga starfseiningu, til þess að framkvæma stefnu æðstu stjórnenda, þ.e. miðlæga tölvudeild. Margt annað hangir á spýtunni, ekki síst almannaöryggi, sem nú byggir á UT-málum, og innkaupaþekking. UT-málin hafa smám saman orðið fyrirferðarmikil hjá því opinbera og fá nýja þætti, svo sem rekstur, sem ég ræði ekki frekar hér – og hin miðlæga starfseining getur smám saman orðið að (stóru) hugbúnaðarhúsi.

Allt hefur þetta gerst hjá Borginni hjá þjónustu- og nýsköpunarsviði (ÞON). Borgarráð verður að kyngja því að UT-þjónustan er kjarnaþjónusta Borgarinnar, þekking og leiðsögn ÞON-sins óhjákvæmileg og kerfisgerð einnig. Enda þótt ný stjórn Borgarinnar spyrji: Hvað eigum við að gera við þennan rándýra risa? Og hafi fulla ástæða til þess.

Það er kostnaðarsamt að reka stofnanir og sveitarfélög í nútímanum og hinar stóru stoðdeildir – ekki síst UT-málin – kalla á sífellt stærri stofnanir (sameiningar stofnana) í opinberum rekstri.

Almennar forsendur vel heppnaðra UT-kerfa

Stígum afturábak og horfum á stærri mynd. Gerð UT-kerfa fyrir opinbera aðila er þverfaglegt verkefni. Það er ekki eins og samning sagnfræðirits sem er í höndum sagnfræðinga – því í kerfisgerð fyrir opinberar stofnanir mætast ólíkir þekkingarheimar. Annars vegar tölvuheimurinn og hins vegar stjórnsýslan með sína stífu málsmeðferðarferla, stjórnsýslurétt (í stað viðskiptahefða) og kröfur um samræmi og jöfnuð í allri þjónustu. Ég hef reynslu af þverfaglegum fræðarannsóknum; ég starfa sem sérfræðingur í rafrænni stjórnsýslu sem nær yfir eftirtalin svið: Stjórnmál, stjórnsýslu, lögfræði og tölvunarfræði. Enda þótt allir hafi verið sammála um það í þrjátíu ár að dýrmætasta þekkingin verði oft til á mótum fræðigreina eru deildarmúrar enn svo háir að ég kemst sjaldnast yfir þá með mín verk. Því er Sjálfstæðisflokknum vorkunn að skilja ekki að tölvuvæðing stofnana er þverfaglegt verkefni og að halda að tölvufólk úti í bæ geti sest niður og skrifað upplýsingakerfi fyrir stofnanir og sveitarfélög. Það getur það yfirleitt ekki, ekki frekar en starfsfólk stjórnsýslunnar. Þekking hópanna þarf að mætast.

Hér er rétt að nefna að á þessu eru undantekningar. Kerfi fyrir hið opinbera eru misjafnlega sértæk og fullyrðingar mínar eiga við þau sértæku sem byggjast á verkferlum sem ekki aðrir en hið opinbera framkvæma – meðan hið opinbera getur stundum notað almenn kerfi, t.d. við miðasölu eða önnur hlutverk sem eru svipuð og gerist á almennum markaði. Best lukkaða dæmið um þetta er málaskrárkerfi Hugvits, sem er tiltölulega almennt og getur gagnast bæði hinu opinbera og markaðsfyrirtækjum. Það sló líka í gegn á alþjóðlegum markaði. En ég myndi alltaf undirstrika að frumkvöðull þess kerfis, Ólafur Daðason, sem er tölvunarfræðingur, vann áður í menntamálaráðuneytinu og þekkti því vel til starfshátta hins opinbera og nýtti sér það. Kerfið varð ekki til í tómarúmi.

Illsamræmanlegar mótsagnir

Í ÞON-inu mætast helstu nútímahlutverk Borgarinnar og við skulum líta á þau með gleraugum þess sem vill skera niður kostnað.

Óhjákvæmilegt er að reka miðlæga tölvudeild með vel menntuðu starfsfólki. Sparnaður hvað varðar það hlutverk snýst í andhverfu sína, eins og raunin er hjá svo mörgum stofnunum og sveitarfélögum – meira að segja ríkinu miðlægt. Það þarf að móta stefnu í UT-málum, það þarf að tryggja að innkaup séu eðlileg, það þarf að tryggja rekstur og það þarf að veita miðlæga þjónustu. Síðast en ekki síst þarf að leiða þróun upplýsingakerfa. Allt á grundvelli þess að miðlæg UT-starfseining er mikilvægasta verkfæri Borgarinnar við að þjóna íbúum sínum og hagræða við verkefni. Miðlægu verkefni verður ekki útvistað þannig að vel fari.

Borgin þarf að hanna og forrita upplýsingakerfi sín innanhúss til að tryggja tengingu við þekkingu starfsfólks og á ferlum stjórnsýslunnar – sem er þetta þverfaglega verkefni sem ég ræddi hér á undan. Það þýðir að ÞON-ið þarf í einhverjum mæli að verða hugbúnaðarhús.

Þegar kemur að dreifingu kerfa er opinber starfseining ekki endilega heppilegasti kosturinn. Markaðurinn gæti séð betur um þau mál. Það þarf að sjá til þess að eðlileg samlegðaráhrif náist á sveitarstjórnarsviðinu. Með samnýtingu margra sveitarfélaga á kerfum (sem er orðin raunin á mörgum sviðum) er mögulegt að fá einhvern hluta kostnaðarins við kerfisgerðina til baka. Þá er dreifing kerfa á alþjóðlegum markaði mikilvægt markmið. Kerfi Reykjavíkurborgar gætu hentað minni sveitarfélögum í norður-Evrópu ágætlega. Í sókn kerfa á alþjóðlegan markað felst mikill ávinningur, en við það myndast útflutningstekjur, hálaunastörf verða til og þjóðarhagur batnar. Dreifing og sala kerfa á ekki heima hjá ÞON-inu.

Þróun kerfanna eftir frumgerð á líka betur heima utan veggja opinberra stofnana – verkefni sem hentar vel markaðsfyrirtæki, sem svo selur áskriftir að nýjungum og framþróun kerfa. Nýjungar verða oft til þegar búnaður er aðlagaður þörfum nýs kaupanda (og reyndar gamalla kaupenda) og það er verkefni sem ÞON-ið á ekki að sinna.

Þá komum við að spurningunni um hvernig verða verkefnaskil milli ÞON-sins og markaðsfyrirtækis með kerfi sviðsins?

Er engin leið að græða á þessu?

Ósennilegt er að Borgin hafi tekjur af hugbúnaðargerð. Líkurnar á því að kerfisvæðing standi undir sér á sveitarfélagastiginu yfirleitt eru tvíræðar, stærðarhagkvæmni verður ekki við komið, en afkastageta nútímakerfa er slík að þau gætu þjónað tugum milljóna íbúa. Best væri að kostnaður af kerfisgerðinni væri að hluta til greiddur af Samband íslenskra sveitarfélaga og kerfin standi öllum sveitarfélögunum til boða. Sennilega verður kerfistakan (undirbúningurinn og samantekt forsendna) og forritunin alltaf sokkin kostnaður, til þess fram lagður að bæta þjónustu sveitarfélaganna og þjóðarhag. Sú staða undirbyggir kröfur um að ríkið taki líka þátt í kostnaði við kerfisgerðina. Hins vegar ætti rekstur og viðhald og frekari þróun kerfanna að standa undir sér. Þetta eru samt aðskildir hlutir; annars vegar rekstur og hins vegar framþróun kerfa og tilkoma nýrra og nýrra útgáfa af þeim.

Hvað ber að gera?

Enda þótt Reykjavíkurborg eigi réttilega að miðstýra UT-málum sínum og þróa hugbúnað sinn sjálf þá stöndum við frammi fyrir ákveðnum mótsögnum: Íslensk sveitarfélög að Borginni meðtalinni eru of fámenn til að standa undir nútíma sjálfvirknivæðingu. Þá getur Borgin ekki í framhaldi af kerfisgerð breyst í hugbúnaðarhús á markaði – í því skyni að ná inn fyrir kostnaði. Með einhverjum hætti þarf að kljúfa sjálfa kerfisgerðina frá dreifingu kerfanna á markaði, þróun þeirra og viðhald.

Ég geri að tillögu minni að Reykjavíkurborg stofni félag sem taki kerfin til sín til þróunar og sölu þegar þau eru tilbúin. Forritarar og hugbúnaðarfólk ætti í einhverjum mæli að flytjast til félagsins og að eiga það. Félagið standi fjárhagslega á eigin fótum og verði hugbúnaðarhús fyrir opinber kerfi fyrir sveitarstjórnarstigið – kerfi sem fara á alþjóðlegan markað. Forriturum og hönnuðum standi þannig til boða áframhaldandi atvinna, en ekki sem borgarstarfsmenn heldur í áhætturekstri. Höfundarrétturinn flytjist til félagsins. Þetta er sennilega besta leiðin til þess að koma opinberum kerfum úr húsi og gera þau að tekjulind fyrir þjóðina.

Hvað gerist þá innanhúss? Mikilvægt er að næg þekking verði eftir til að leiða málaflokkinn fyrir Borgina áfram. Undirbúningur og gerð frumgerðar, sjálf kerfisgerðin, sem verið hefur innanhúss yrði þar áfram og nýir forritarar ráðnir fyrir ný kerfi. En þegar kerfi eru tilbúin fer þróun þeirra og starfsfólkið sem annast hana úr húsi – í nýja félagið – til að þróa og selja búnað sinn innanlands, en þó aðallega á alþjóðlegum markaði.

Vissulega fylgja þessu ýmsar áskoranir, einkum hvað varðar höfundarrétt. Á Borgin að gefa frá sér höfundarrétt til fyrirtækis forritaranna – auk þess að afskrifa sjálfa upphafskerfisgerðina sem sokkinn kostnað? Mitt svar er já.

Höfundur er stjórnsýslufræðingur með rafræna stjórnsýslu sem sérsvið – og starfaði um aldarfjórðung sem leiðandi tölvumaður hjá ríkinu