Tolla­banda­lag ESB og mörk „sérlausna“

Í umræðuþættinum Torginu setti Gunnar Þór Pétursson forseti lagadeildar Háskólans í Reykjavík, fram þá hugmynd að mögulega mætti semja um að búvörur yrðu ekki tollfrjálsar frá fyrsta degi við aðild Íslands að Evrópusambandinu, sem hluta af aðlögun eða tímabundinni ráðstöfun. Slík nálgun hljómar aðlaðandi við fyrstu sýn. En hún þarf að standast lagaramma sambandsins, auk reynslu úr aðildarviðræðum annarra ríkja og ekki síður úr viðræðum Íslands og ESB á árunum 2009–2013.

Einkavaldbærni og grunnskipan tollabandalagsins

Aðild að ESB er ekki hefðbundinn viðskiptasamningur þar sem tveir aðilar móta reglur frá grunni. Hún felur í sér inngöngu í fyrirliggjandi stofnkerfi þar sem valdheimildir eru skilgreindar í sáttmálum sambandsins. Tollabandalag Evrópusambandsins fellur undir einkavaldbærni sambandsins samkvæmt 3. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU), sem þýðir að aðildarríki hafa hvorki heimild til að viðhalda eigin tollum né semja um frávik frá sameiginlegri tollastefnu, hvorki innan sambandsins né gagnvart öðrum löndum utan þess.

Samkvæmt 28.–32. gr. TFEU felur tollabandalagið í sér bann við tollum og gjöldum milli aðildarríkja og sameiginlega ytri tollskrá gagnvart þriðju ríkjum. Tollfrelsi, sem er forsenda frjálsrar farar vöru innan sambandsins, er þannig hluti af sjálfri grunnskipan innri markaðarins. Það er ekki valkvæð útfærsla sem hægt er að semja um í hverju aðildarferli fyrir sig, heldur forsenda aðildarinnar sjálfrar. Af þessu leiðir að tollar milli aðildarríkja falla niður við aðild – ekki í áföngum né samkvæmt sérsamningi, heldur sem bein afleiðing inngöngu í tollabandalagið frá fyrsta degi.

Hugmyndin um að fresta tollfrelsi eða viðhalda tímabundinni tollvernd gagnvart öðrum aðildarríkjum gengur beinlínis gegn grundvallarstoðum sambandsins, þar sem tollfrelsi er hluti af sjálfri grunnskipan innri markaðarins.

Reynsla aðildarríkja: Finnland og Ísland

Þegar Finnland átti í viðræðum um aðild að ESB var í upphafi sóst eftir að tollar á landbúnaðarvörur myndu ekki falla niður frá fyrsta degi. Landbúnaður var eitt viðkvæmasta málið í ferlinu og Finnar lögðu áherslu á sérstakar aðstæður vegna loftslags og framleiðsluskilyrða. Þeir fengu heimildir til sérstakra stuðningsúrræða innan ramma sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar.

Þessi hugmynd um frestun tollfrelsis kom hins vegar ekki til greina af hálfu ESB. Tollar gagnvart aðildarríkjum féllu niður frá fyrsta degi og ytri tollar sambandsins tóku jafnframt gildi gagnvart þriðju ríkjum. Annað hefði stangast á við grunnákvæði sáttmálanna.

Í aðildarviðræðum Íslands settu Bændasamtök Íslands kröfu um að tollvernd yrði áfram til staðar. Þegar sóst var eftir skýrum svörum um hvort leitað yrði eftir þessu í störfum samningahóps fyrir landbúnað var svarið að þetta væri talið óraunhæft og yrði því ekki gert. Í kjölfarið gengu fulltrúar Bændasamtaka Íslands út af fundi þar sem þessi umræða fór fram og drógu sig út úr starfi samningahópsins.

Mörk samningsrýmis í aðildarviðræðum

Þessi framsetning forseta lagadeildar Háskólans í Reykjavík er því úr öllu samhengi við það sem þekkt er í fyrri aðildarviðræðum og í andstöðu við grunnreglur ESB. Í ljósi þessa stenst slík framsetning ekki þá lagalegu og sögulegu mynd sem liggur fyrir. Aðildarviðræður snúast fyrst og fremst um aðlögun umsóknarríkis að fyrirliggjandi regluverki. Á sviðum sem falla undir einkavaldbærni eru mörkin fyrirfram skilgreind í sáttmálunum.

Umræða um aðild Íslands að Evrópusambandinu þarf að taka mið af þessum stjórnskipulega veruleika. Vilji menn færa rök fyrir aðild er eðlilegt að ræða þá kosti sem hún kann að hafa í för með sér. Það breytir þó ekki þeirri staðreynd að tollfrelsi innan sambandsins er ekki samningsatriði, heldur hluti af aðildinni sjálfri.

Höfundur er hagfræðingur og í stjórn Heimssýnar.