Um forvirkar rannsóknarheimildir lögreglu

Undanfarin misseri hefur talsvert verið rætt um þróun skipulagðrar brotastarfsemi hér á landi og hvernig eigi að bregðast við henni. Umræðan hefur einkum beinst að því hvort og þá að hvaða marki lögreglunni skuli fengnar víðtækari rannsóknarheimildir en hún hefur samkvæmt gildandi lögum til að stemma stigu við slíkri starfsemi. Eru heimildir af þessu tagi jafnan nefndar "forvirkar rannsóknarheimildir".

Afar brýnt er að þessi umræða fari fram á málefnalegum forsendum þar sem rök með og á móti því að veita lögreglu auknar heimildir til inngrips í líf borgaranna séu metin af yfirvegun. Er því tilefni til að ræða þetta efni að þessu sinni í þágu upplýstrar umræðu.

Sakamálalög og forvirkar rannsóknarheimildir

Samkvæmt sakamálalögum er grundvallarskilyrði fyrir því að lögreglan geti rannsakað háttsemi tiltekins manns að fyrir liggi rökstuddur grunur á því hann hafi framið refsivert brot. Af þessu leiðir í fyrsta lagi að lögreglan getur ekki aðhafst gagnvart manni á grundvelli orðróms, sögusagna eða getgáta. Skilyrðið um rökstuddan grun felur í sér að áþreifanlegar upplýsingar, eitthvað sem hönd er á festandi, verði að liggja fyrir um að tiltekinn maður hafi framið refsivert brot. Í öðru lagi getur lögreglan almennt ekki brugðist við fyrr en maður hefur a.m.k. hafið undirbúning að því að fremja brot og það sé því komið á tilraunarstig.

Eins og lögum er nú háttað getur lögreglan þannig ekki ákveðið að maður eða hópur manna skuli sæta rannsókn án þess að þessi tvö grundvallarskilyrði séu uppfyllt. Þátttaka manns í tilteknum félagsskap, samneyti hans við aðra menn sem vitað er að hafa brotið af sér eða regluleg vera manns á tilteknum stað eru því ekki atvik sem geta legið til grundvallar ákvörðun lögreglu um að hefja sakamálarannsókn án þess að meira komi til. Heimildir lögreglu eru fyrst og fremst bundnar við að rannsaka brot sem þegar hafa átt sér stað eða eru í þann mund að eiga sér stað. Lögreglan hefur því samkvæmt gildandi lögum ekkert svigrúm til að rannsaka fyrir fram mann eða hóp manna sem þykja líklegir til að fremja brot sem telst liður í skipulagðri brotastarfsemi eða sem ógnar öryggi ríkisins. Álitaefnið er þá hvort veita eigi lögreglu meira svigrúm í þeim efnum með svokölluðum "forvirkum rannsóknarheimildum".

Í þingsályktunartillögu um forvirkar rannsóknarheimildir lögreglu, sem lögð var fram á 139. löggjafarþingi 2010 – 2011, segir að í slíkum heimildum felist "að lögreglan fær heimild til að safna upplýsingum um einstaklinga eða lögaðila þótt ekki liggi fyrir rökstuddur grunur um tiltekið afbrot sem framið hefur verið. Rannsókn fer fram áður en brot er framið og markmiðið er að koma í veg fyrir brot. Rannsóknin beinist að atferli sem talið er ógna almenningi, öryggi ríkisins og sjálfstæði þess."

Forvirkum rannsóknarheimildum er þannig ætlað að veita lögreglu vald til að rannsaka og kortleggja einstaklinga og hópa sem ekki er hægt að tengja fyrirfram beinlínis við tiltekið brot. En hver eru rökin með og á móti því að lögreglan hafi slíkar heimildir?

Rökin með forvirkum rannsóknarheimildum

Valdheimildir lögreglu verða að taka mið af þeim raunveruleika sem mannleg samfélög búa við á hverjum tíma. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum lögreglu hefur sú þróun átt sér stað að skipulögð brotastarfsemi er við það að festa rætur hér á landi. Sú staða leiðir til þess að refsivörslukerfið verður að þróast í takt við eðli þess vanda sem við er að etja. Skipulögð brotastarfsemi vegur að undirstöðum hvers lýðræðisríkis. Ekki verður brugðist við kerfisbundnu og skipulögðu samstarfi manna um að fremja brot og nýta sér veikleika stofnana samfélagsins með hefðbundnum úrræðum lögreglu sem útiloka að tekið sé á vandanum áður en brot er framið. Upplýsingaöflun og greining upplýsinga er nauðsynleg forsenda þess að hægt sé að taka á slíkum vanda í þágu alls almennings. Með þetta í huga sé óhjákvæmilegt að borgararnir játi nauðsyn þess að skýr lagafyrirmæli veiti lögreglu heimildir til að safna saman og greina upplýsingar um tiltekna menn og hópa. Nágrannaþjóðir Íslands hafa talið nauðsynlegt að veita lögreglu forvirkar rannsóknarheimildir með slík sjónarmið í huga.

Rökin gegn forvirkum rannsóknarheimildum

Athafnafrelsi borgaranna er meginreglan í lýðfrjálsu þjóðfélagi. Verður það aðeins takmarkað þegar maður hefur í reynd brotið af sér og þá til tjóns fyrir samfélagið. Rannsóknir lögreglu og inngrip í líf borgaranna geta ekki byggst á óáþreifanlegu mati eða líkum á því að maður eða hópur manna muni standa að brotum. Með því opnast möguleikinn á handahófskenndum ákvörðunum valdhafanna. Erfitt er að tryggja með lögum að val á viðfangsefnum af hálfu lögreglu sé byggt á málefnalegum forsendum. Þá er vandasamt að koma öflugu og skilvirku eftirliti við. Nærlæg hætta er á því að gagnagrunnur upplýsinga verði til hjá lögreglu sem kann að verða nýttur í ómálefnalegum tilgangi. Ísland er mjög lítið samfélag. Forvirkar rannsóknarheimildir henta slíku samfélagi illa.

Hvaða atriði þarf að huga að við setningu laga um forvirkar rannsóknarheimildir?

Við mögulega útfærslu lagaheimilda um forvirkar rannsóknarheimildir skipta þrjú atriði grundvallarmáli, en þau verður að hafa í huga þegar framangreind rök með og á móti þessum heimildum eru metin:

Í fyrsta lagi verður að vanda vel til verka við að orða í lagatexta þau sjónarmið sem þurfa að vera uppfyllt til að forvirkum rannsóknarheimildum verði beitt. Ekki er mögulegt í ljósi grundvallarreglna stjórnarskrárinnar og Mannréttindasáttmála Evrópu að veita lögreglu óhóflegt svigrúm í þessum efnum. Á hinn bóginn liggur í eðli slíkra heimilda að ekki verður gerð krafa um rökstuddan grun um refsivert brot eða vitneskju um að brot sé beinlínis fyrirhugað.

Í öðru lagi skiptir verulegu máli að hugað sé að samtímaeftirliti með ákvörðunum lögreglu um beitingu slíkra heimilda. Lögregla yrði jafnan að leita úrskurðar dómstóla áður en rannsóknaraðgerðum sem lið í forvirku eftirliti sé beitt. Þá kæmi til greina að sérstakir talsmenn úr hópi lögmanna væru skipaðir til að gæta hagsmuna þeirra manna eða hóps manna sem í hlut eiga.

Í þriðja lagi væri nauðsynlegt að mælt yrði fyrir um reglubundið eftirlit Alþingis með aðgerðum lögreglu á vettvangi fastanefnda þingsins á grundvelli skýrslugjafar innanríkisráðherra. Þá kæmi til greina að umboðsmanni Alþingis yrði fengið sérstakt eftirlitshlutverk í þessu sambandi.

Það er hlutverk Alþingis að taka afstöðu til þess hvort veita eigi lögreglu heimildir til að taka saman og greina upplýsingar um menn og hópa manna með forvirkum hætti. Þar verður að gæta varfærni. Að mati höfundar er þó hægt með góðum undirbúningi og vandaðri vinnu að feta einstigið á milli andstæðra sjónarmiða í þeim efnum ef pólitískur vilji stendur til þess.