Full­yrðingar utan­ríkis­ráð­herra um samningssvigrúm Ís­lands

Utanríkisráðuneytið hefur á undanförnum dögum tekið virkan þátt í umræðunni um þjóðaratkvæðagreiðsluna 29. ágúst með efni á eigin upplýsingaveitum. Þegar stjórnvöld kjósa að beita opinberum miðlum sínum með þeim hætti aukast kröfur um að upplýsingarnar séu nákvæmar, rekjanlegar og byggðar á frumheimildum. Það á ekki síst við þegar um er að ræða umdeilt pólitískt álitaefni þar sem kjósendur eiga að geta tekið upplýsta afstöðu.

Í grein utanríkisráðherra á Vísi 24. júlí, sem jafnframt hefur verið kynnt á samfélagsmiðlum utanríkisráðuneytisins, eru settar fram afdráttarlausar fullyrðingar um hvað Ísland geti tryggt sér í nýjum aðildarviðræðum við Evrópusambandið.

Áður en slíkar fullyrðingar eru metnar þarf þó að hafa í huga hvernig aðildarferli Evrópusambandsins er uppbyggt. Samkvæmt 49. gr. sáttmálans um Evrópusambandið fara aðildarviðræður fram innan fyrirfram ákveðins lagalegs og stofnanalegs ramma. Þær snúast því ekki aðeins um þær kröfur sem umsóknarríki setur fram heldur einnig um þau skilyrði sem Evrópusambandið setur fyrir aðild.

Þá vaknar spurningin: Á hvaða frumheimildum byggja fullyrðingar um hvaða sérlausnir Ísland hefði getað tryggt sér í samningsköflum sem aldrei voru opnaðir?

Samningskaflar sem aldrei voru opnaðir

Í upphafi greinar sinnar bendir utanríkisráðherra réttilega á að samningskaflar 11 um landbúnað og byggðaþróun og 12 um matvælaöryggi, dýraheilbrigði og plöntuheilbrigði hafi aldrei verið opnaðir. Sú staðreynd er lykilatriði, því hún markar jafnframt mörk þess sem hægt er að fullyrða um niðurstöðu ferlis sem aldrei komst svo langt að kaflarnir yrðu opnaðir.

Samkvæmt samningsramma Evrópusambandsins hefjast samningaviðræður ekki sjálfkrafa um einstaka kafla. Að lokinni rýni (screening) getur ráðið, að tillögu framkvæmdastjórnarinnar, sett sérstök opnunarskilyrði sem umsóknarríkið þarf að uppfylla áður en viðræður hefjast. Umsóknarríkið þarf jafnframt að gera grein fyrir afstöðu sinni til regluverks Evrópusambandsins og því hvernig það hyggst uppfylla þau skilyrði sem sett hafa verið.

Fyrir kafla 11 og 12 komst ferlið aldrei á það stig að eiginlegar samningaviðræður hæfust. Samningsafstaða Íslands var því aldrei lögð fram, engar samningaviðræður fóru fram og engar samningsniðurstöður eða málamiðlanir urðu til.

Þetta hefur afgerandi þýðingu við mat á þeim fullyrðingum sem nú eru settar fram um þessa kafla. Þar sem engar samningsniðurstöður liggja fyrir verður að byggja á þeim frumheimildum sem urðu til meðan aðildarferlið stóð yfir, einkum samningsramma Evrópusambandsins og rýniskýrslum framkvæmdastjórnarinnar. Þær sýna hvaða atriði Ísland taldi mikilvæg og hvaða álitaefni framkvæmdastjórnin taldi að þyrfti að leysa áður en opnunarskilyrði kaflans gætu talist uppfyllt.

Af því leiðir að gera verður skýran greinarmun á samningsmarkmiðum og samningsniðurstöðum. Það að Ísland hafi ætlað að leggja fram tilteknar kröfur segir ekkert um hvort þær hefðu náð fram að ganga. Þegar metnar eru fullyrðingar um hvað Ísland hefði getað tryggt sér verður því að styðjast við þær frumheimildir sem fyrir liggja, en ekki ályktanir um niðurstöðu viðræðna sem aldrei fóru fram.

2. Viðbótartryggingar vegna Salmonellu og Campylobacter

Í grein sinni skrifar utanríkisráðherra:

„Hér þarf því að efla matvælaöryggið og gera þá kröfu að fá viðbótartryggingu – heimild til að krefjast salmonellu- og kampýlóbaktersýnatöku á öllu innfluttu alifugla-, svína- og nautakjöti áður en það fer á markað.“

Þessi fullyrðing vekur spurningu um á hvaða frumheimildum hún byggir.

Í rýniskýrslu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um 12. samningskafla kemur fram að Ísland lagði mikla áherslu á að vernda sérstöðu sína á sviði dýraheilbrigðis og matvælaöryggis. Þar kemur jafnframt fram að Ísland hygðist óska eftir viðbótartryggingum vegna bæði Salmonellu og Campylobacter. Framkvæmdastjórnin tekur hins vegar ekki afstöðu til þess hvort slíkar óskir yrðu samþykktar heldur segir að þetta yrðu viðfangsefni samningaviðræðna og að Ísland þyrfti að leggja fram vísindalegan rökstuðning fyrir kröfum sínum.

Frumheimildirnar sýna því að Ísland ætlaði að leggja fram þessar kröfur. Þær sýna hins vegar ekki að fyrirfram hafi legið fyrir að þær yrðu samþykktar eða að sambærilegar viðbótartryggingar fengjust vegna beggja sjúkdómanna.

Ísland fékk síðar sérstakar viðbótartryggingar vegna Salmonellu með ákvörðunum innan EES. Sambærilegar viðbótartryggingar vegna Campylobacter hafa hins vegar ekki verið teknar upp. Fyrirliggjandi heimildir sýna því ekki að þessir tveir sjúkdómar njóti sambærilegrar réttarstöðu né á hvaða grundvelli ráðherrann gengur út frá því að sambærileg viðbótartrygging geti fengist vegna beggja.

Reynsla Finnlands

Í grein sinni vísar utanríkisráðherra til reynslu Finnlands sem rökstuðnings fyrir því að Ísland hefði getað samið um sambærilegar sérlausnir í aðildarviðræðunum. Slíkur samanburður krefst þó mun vandaðri greiningar en greinin gefur tilefni til.

Finnland samdi um aðild að Evrópusambandinu á árunum 1992–1994, við allt annað Evrópusamband en það sem Ísland stóð frammi fyrir þegar aðildarviðræður hófust árið 2010. Á þessum tveimur áratugum urðu verulegar breytingar á þróun sambandsins, stækkunarstefnu þess og lagalegri umgjörð. Því verður ekki gengið út frá því að reynsla Finnlands sé sjálfkrafa yfirfæranleg á íslenskar aðstæður. Við undirbúning aðildarviðræðnanna fóru finnsk stjórnvöld yfir um 30.000 blaðsíður af regluverki Evrópusambandsins og lögðu fram 134 beiðnir um sérlausnir og undanþágur. Þetta hvorutveggja undirstrikar að um var að ræða umfangsmikið og flókið samningsferli. Því er varasamt að vísa almennt til „reynslu Finnlands“ eins og um einfalt fordæmi sé að ræða.

Grein ráðherrans gerir hins vegar ekki grein fyrir því hvað felst í því fordæmi sem hún vísar til. Sú sérlausn sem oftast er nefnd í þessu samhengi er 142. grein aðildarsamnings Finnlands um stuðning við landbúnað á norðlægum svæðum. Sú grein skapaði þó fyrst og fremst lagalegan ramma. Hún ákvarðaði hvorki sjálfkrafa umfang stuðnings né hvernig honum skyldi háttað. Útfærslan hefur ráðist af aðstæðum, hagsmunamati og hagsmunagæslu hvors ríkis um sig.

Því nægir ekki að vísa almennt til þess að Finnland og Svíþjóð hafi notið sérlausna. Ef slíkt fordæmi á að hafa þýðingu fyrir Ísland þarf að greina hvaða sérlausnir um ræðir, við hvaða aðstæður þær voru samdar, hvernig þeim hefur verið beitt í framkvæmd og hvort sambærilegar forsendur hafi verið fyrir hendi í íslensku aðildarviðræðunum. Slíkan rökstuðning eða heimildagreiningu er ekki að finna í grein utanríkisráðherra.

Eðlilegt er að byggja málflutning á frumheimildum

Frumheimildirnar sýna að opnunarskilyrði Evrópusambandsins voru ekki uppfyllt í þeim samningsköflum sem mestu skiptu fyrir íslenskan landbúnað. Kaflarnir voru því aldrei opnaðir.

Skýrsla Hagfræðistofnunar lýsir stöðunni með sama hætti. Þar er rakið að íslensk löggjöf á sviði dýraheilbrigðis og matvælaöryggis hafi aðeins að hluta verið í samræmi við regluverk Evrópusambandsins og að Ísland hafi gert ráð fyrir að óska eftir aðlögunartíma og sérlausnum.

Þær frumheimildir sem hér hafa verið raktar sýna að Ísland hafði samningsmarkmið og að framkvæmdastjórnin taldi að ýmis atriði þyrftu að samræmast regluverki Evrópusambandsins áður en hún gæti mælt með opnun viðkomandi samningskafla. Þær sýna hins vegar ekki að fyrirfram hafi legið fyrir hvaða sérlausnir Ísland hefði getað tryggt sér. Slíkar ályktanir verða ekki dregnar af heimildum um aðildarferli sem aldrei komst svo langt að framkvæmdastjórnin gæti mælt með opnun viðkomandi samningskafla.

Höfundur er hagfræðingur.