Er þetta boð­legt fyrir full­valda þjóð?

Byggt á minni fyrri reynslu úr sendiráðinu í Brussel og sem formaður samgöngunefndar EFTA/EES í mörg ár finnst mér viðeigandi, gagnlegt og vonandi fróðlegt fyrir einhverja að fara yfir aðkomu Íslands, Noregs og Liechtenstein (EES-ríkjanna) að löggjafarferli Evrópusambandsins (ESB) nú þegar þjóðin stendur líklega frammi fyrir ákvörðun um hvort hefja skuli aðildarviðræður að nýju síðar á þessu ári. Ég skal leggja mig fram um að gera þetta eins einfalt og kjarnyrt og mér er mögulegt.

Það má skipta löggjafarferli ESB í þrjú stig: svokallað undirbúningsstig (prepipeline acquis) – vinnslustig (pipeline acquis) og svo loks samþykktar gerðir/löggjöf (adopted acquis). Með (acquis) er átt við löggjöf ESB.

EES-ríkin hafa í gegnum EES-samninginn aðgang að hluta af þessu þriggja þrepa ferli. Aðgangurinn á undirbúningsstigi byggir fyrst og fremst á 99. gr. og 100. gr. samningsins. Í þeim greinum er m.a kveðið á um að Framkvæmdastjórn ESB skuli leita ráða hjá sérfræðingum EFTA-ríkjanna líkt og eigin ríkja við undirbúning löggjafar. Á undirbúningsstiginu höfum við hvað mesta möguleika til að hafa áhrif á fyrirhugaða lagasetningu. Á því stigi hefur Framkvæmdastjórnin oft unnið heilmikla undirbúningsvinnu og haft yfirgripsmikið samráð við einstök ríki sem og helstu hagsmunaaðila innan aðildarríkjanna. Afrakstur þeirrar vinnu geta verið drög að einstökum gerðum (Regulations, Directives) en einnig svokallaðar Grænbækur (umræðuskjal) og Hvítbækur (stefnumörkun) um viðkomandi málefni en þar er einnig oft að finna álit sérfræðinga, vísindafólks og stofnana. Loks eru iðulega settar fram tillögur í Hvítbókum um hvert skuli stefna á viðkomandi málefnasviði.

Hið formlega samstarf á þessu forstigi milli Framkvæmdastjórnarinnar og EES- ríkjanna fer síðan fram í vinnuhópum EES-ríkjanna, Fastanefnd EFTA og í sameiginlegu EES- nefndinni. Samvinnan felst þá m.a í því að fá fulltrúa og sérfræðinga ESB til að koma á fundi og kynna hugmyndir að nýrri löggjöf og eða kynna fyrirhugaðar breytingar á eldri löggjöf. Þar gefst EES-ríkjunum tækifæri til að taka umræðuna, fá skýringar og koma athugasemdum á framfæri. Á þessu forstigi geta vinnuhópar EES-ríkjanna sent inn athugasemdir til samráðshópa ESB og til fastanefnda Framkvæmdastjórnarinnar sem um málið fjalla. Í flestum tilfellum eigum við aðgang að þessum nefndum en þá án atkvæðisréttar. Allar formlegar athugasemdir fara í gegnum sameiginlegu EES-nefndina til Framkvæmdastjórnarinnar. Ef málin eru mjög mikilvæg fyrir hagsmuni EES-ríkjanna í heild eða einstakra ríkja fer málið oft í pólitískan farveg til að auka líkur á að geta haft áhrif á niðurstöðuna, en taka skal fram að sú leið er ekki hluti af hinu formlega ferli. Á forstiginu líkur formlegum áhrifum EES-ríkjanna í löggjafarferlinu.

Næsta stig, vinnslustigið hefst með því að Framkvæmdastjórnin, byggt á áðurnefndu samráði, gengur frá lagatextanum sem í framhaldi er sendur til Evrópuþingsins (þingið) og Ráðherraráðsins (ráðið) þar sem unnið er áfram með drögin. Á þessu stigi gefst aðildarríkjunum tími til að vinna með þinginu og ráðherraráðinu og gera grein fyrir sínum hagmunum og vinna með öðrum aðildarríkjum í leit að lausnum. Það þarf ekki að taka það fram að á þessu stigi hafa EES-ríkin enga formlega aðkomu eingöngu aðildarríki ESB.

Lokastigið felur í samþykkt lagatextans en það samþykki er alfarið í höndum þingsins og ráðsins með öðrum orðum kosnum fulltrúum aðildarríkja ESB. Í framhaldi hefst upptaka lagagerðarinnar í EES-samninginn. EES-ríkin hafa tækifæri til að reyna að ná fram efnislegum aðlögunum vegna sérstakra innlendra aðstæðna í upptökuferlinu sjálfu, sbr. 102. gr. EES-samningsins.

Til að taka þetta saman þá hafa EES-ríkin takmarkaðan mótunarrétt í löggjafarferlinu og engan ákvörðunarrétt. Þess ber að geta að með auknum völdum Evrópuþingsins í löggjafarferlinu hefur aðkoma EES-ríkjanna orðið flóknari og veikst nokkuð frá tilkomu EES-samningsins 1992.

Augljóst er að spyrja sig, hvort þetta fyrirkomulag þjóni hagsmunum Íslendinga nægilega vel og hvort farsælla sé að eiga sæti við borðið?

Svari hver fyrir sig.

Höfundur er lektor í Háskólanum í Reykjavík og doktor í stefnumótun.